[지식정보] OECD 비교를 통한 우리나라 저출산 원인 및 정책 효과 분석
한국은행은 ‘국가별 패널 자료를 통한 우리나라 저출산 원인 및 정책 효과 분석(2023년 12월 7일) 연구에서 최근 20년(2002~2021년) 중 OECD 주요 국가들의 출산율 변동요인을 비교 분석하고, 이를 통해 우리나라의 초저출산 현상에 대한 정책적 대응을 논의한다. 2000년대 이후 주요 OECD 회원국의 출산율은 크게 변화하지 않았으나 우리나라 출산율은 하락 추세를 지속하였으며, 특히 2015년 이후에는 가파르게 하락하였다(2022년 0.78명).
35개 OECD 회원국들을 대상으로 한 회귀분석 결과, 경제적 요인, 사회·문화적 요인, 정책·제도 요인 등 다양한 요인이 출산율에 영향을 미치는 것으로 나타났다. 청년층 고용률, 가족 관련 정부지출, 육아휴직 실이용기간, 혼외 출산 비중의 증가는 출산율 상승 요인으로 나타났다. 반면, 실질 주택가격과 도시인구집중도의 상승은 출산율 하락 요인이었다.
2002-2021년 중 우리나라의 출산율 하락 현상은 도시 인구 집중과 실질 주택가격 상승에 가장 크게 영향을 받은 것으로 나타났다. 도시 내 한정된 자원을 둘러싼 경쟁 심화는 청년층의 혼인 및 출산 지연을 초래하였고, 주택마련 비용 증가 역시 혼인과 자녀 출산을 위한 경제적 부담을 높인 것으로 해석된다. 한편, 가족 관련 정부지출의 증가와 청년층 고용률의 상승은 출산율 하락세를 완화하는 데 기여하였다. 이렇게 과거에 비해서는 두 요인이 꾸준히 개선되어 왔으나 여전히 여타 OECD 국가에 비해서는 상당폭 낮은 수준이다.
시나리오 분석 결과, 우리나라의 출산 여건이 OECD 평균 수준으로 개선될 경우 출산율이 일정 부분 높아질 수 있는 것으로 나타났다. 가족 관련 정부지출, 육아휴직 실이용기간, 청년층 고용률 증가와 주택가격 안정화를 통해 0.272명 만큼 출산율을 높일 수 있으며, 도시인구집중도, 혼외 출산 비중 등 단기간에 변화되기 어려운 변수이지만 이들 여건도 개선되는 경우에는 OECD 전체 평균에 가깝게 출산율이 높아질 수 있는 것으로 보인다. 동 결과는 가족 관련 예산지원 확대, 육아휴직 이용률 제고, 지역 균형개발을 통한 수도권 집중 완화, 청년 고용 확대를 위한 일자리 정책 등이 출산율 제고에 효과적일 것임을 시사한다.
관련 내용을 살펴본다.
자료: 한국은행, BOK 이슈노트, OECD 국가별 패널 자료를 통한 우리나라 저출산 원인 및 정책 효과 분석, 2023년 12월 7일
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Ⅰ. 검토 배경
1. 2000년대 이후 장기적으로 진행된 우리나라의 초저출산 현상은 2010년대 중반 이후로 더욱 가속화되었다. 2001년 초저출산국(출산율 1.3명 미만)에 진입한 우리나라는 이후로도 출산율이 지속적으로 하락하여 2018년 처음으로 1 미만(0.977명)을 기록하였다. 이후로도 출산율은 매해 역대 최저치를 경신하여 2023년 2분기에는 0.7명으로 38개 OECD 국가 중 최하위를 기록하였다.
2. 최근 우리나라의 저출산 추세는 다른 OECD 회원국들과 비교해도 매우 이례적이다. OECD 평균 출산율은 1991년 1.93명에서 2021년 1.60명으로 완만하게 감소하는 모습을 보인다. 시기별로 나누어보면, 90년대 초부터 2000년 이전까지 우리나라를 비롯한 OECD 국가 대부분은 출산율의 완만한 감소 추세를 경험하였다. 그러나 2000년대 이후부터 현재까지 OECD 출산율 평균은 현재까지 크게 변화하지 않아 우리나라와 대조된다. OECD 국가들 중에는 독일, 헝가리, 슬로베니아와 같이 출산율이 상승한 사례도 있으며, 프랑스의 경우 출산율이 1.8~2.0(명)의 높은 수준을 20년 넘게 유지하고 있다.
3. 본고는 우리나라의 초저출산 현상에 대한 정책적 대응을 논의하고자 OECD 주요 국가의 비교분석 및 정책 시나리오 분석을 시행하였다. 기존 선행연구는 주로 저출산 현상에 영향을 미치는 개별 요인 분석에 집중하여, 종합적으로 요인 간 중요도를 비교하는 데에는 미흡하였다.
4. 본 연구는 저출산의 주요 요인을 크게 경제적 요인, 사회 문화적 요인, 제도·정책적 요인으로 분류하였으며 OECD 국가 간 비교 작업을 통해 어떤 요인이 우리나라의 출산율 하락에 주된 영향을 미쳤는지 확인한다.
5. 선행연구와 차별되는 본 연구의 핵심 질문은 다음과 같다.
• OECD 회원국의 출산율 변동에 유의미하게 영향을 미친 요인은 무엇인가?
• 어떤 요인이 국가별 출산율 변동에 크게 기여했는가? 특히, 우리나라 저출산 현상에 어떤 요인이 가장 큰 영향을 미쳤는가?
• 우리나라의 저출산 요인들이 정책적 노력을 통해 OECD 평균수준으로 조정될 경우 출산율의 제고 효과는?
6. 이와 같은 질문에 본고는 다음과 같은 분석 결과를 제시한다.
• 가족 관련 정부지출, 육아휴직의 실이용기간, 청년층 고용률, 혼외 출산 비중, 실질 주택가격과 도시인구집중도는 OECD 국가의 출산율 변동에 유의미한 영향을 미친다.
• 2002-2021년 간 우리나라의 출산율 하락에는 도시 인구 집중과 주택가격 상승의 영향이 크다. 다만, 동 기간 제도·정책적 노력은 출산율의 추가 하락을 완화했다.
• 우리나라의 주요 저출산 요인들을 OECD 평균수준으로 개선할 경우 출산율을 높일 수 있는 것으로 나타났다.
Ⅱ. OECD 국가별 출산율 변동요인 분석
(1) 출산율 변동요인 개관
7. 선행연구에 기반하여 출산율 변동요인을 ①경제적 요인 ②사회·문화적 요인, ③제도·정책적 요인으로 분류하였다). 기존의 선행연구들은 개별 요인이 저출산 현상에 미치는 영향 추정에 집중한 반면, 본 분석에서는 주요 요인들을 종합적으로 고려한다.
8. 첫째, 경제적 요인으로써 부모의 결혼·출산·양육 결정에 영향을 미치는 경제적 상황과 비용, 그리고 거시경제 여건을 들 수 있다. 이에 각 요인의 대리변수 proxy로 청년층 고용률(경제적 상황), 실질 주택가격(비용), GDP 성장률(거시경제)을 사용한다. 우리나라의 청년층 고용률은 2019년 기준 여타 OECD 평균보다 약 8.3%p 낮지만 2010년대 이후 점차 상승하는 경향을 보인다. 한편, 2000년대 이후 우리나라의 실질 주택가격은 꾸준한 상승을 보이면서 우리나라의 출산율 하락과 상반된 추세를 보인다.
9. 둘째, 사회·문화적 요인으로 인구 밀집에 따른 경쟁 심화, 여성의 경제활동 참여도, 결혼·출산에 대한 문화를 고려한다. 각 요인 대리변수로 도시인구집중도(경쟁 심화), 남성 대비 여성 고용률(여성 경제활동 참여도), 혼외 출산율(결혼·출산 문화)을 선정하였다.
우리나라의 도시인구집중도(전국 인구밀도×도시 거주 인구 비중)는 OECD 최상위 수준이다. 전국 인구밀도는 제곱킬로미터당 530명으로 여타 OECD 회원국들의 평균치(123명)에 비해 4배 이상 높고, 도시 인구 비중 역시 81%로 높기 때문이다. 우리나라의 도시인구집중 현상이 주로 수도권에서 나타난다는 점(2021년 기준 수도권 인구 비율은 50.4%)을 고려하면 실질적인 인구집중도는 더욱 높을 것으로 추측된다. 우리나라의 남성 대비 여성의 고용률은 2000년 이후 지속적으로 상승해 왔다. 마지막으로, 우리나라의 혼외출산 비중은 3% 미만으로 OECD 회원국 중 최하위 수준을 보인다. 한편, OECD의 유럽 회원국들은 비혼 동거문화가 보편화되면서 우리나라를 제외한 여타 OECD 회원국들의 혼외출산율이 2019년에는 41.8%에 이른다. (프랑스 61%, 아이슬란드 69.4%, 2019년 기준).
10. 셋째, 제도·정책적 요인으로써 가족 관련 정부지출과 육아휴직 실이용기간(법적가능기간×실이용률)을 살펴본다. 우리나라의 가족 관련 정부지출 수준은 2000년 0.1%에서 2019년 약 1.4%까지 상승하였으나, 우리나라를 제외한 OECD 평균(2.2%)에 아직 미치지 못한다. 우리나라의 경우 2019년 기준 육아휴직 법적가능기간은 52주로 우리나라를 제외한 OECD 평균인 69주에 비해 낮은 수준인데다가, 이용률이 19.8%에 불과해(우리나라를 제외한 OECD 국가는 88.4%) 다른 국가들에 비해 정책 실효성이 낮다.
(2) 분석 자료 및 모형
11. 분석 자료로는 우리나라를 포함한 OECD 35개국의 2000~2021년 연도별 자료를 활용했다. OECD와 World Bank 자료에서 각 변수를 국가별로 추출하여 패널데이터를 구축하였다.
12. 저출산 주요 요인을 종합적으로 비교분석하기 위하여 다음의 패널 고정효과 모형Fixed Effect; FE를 통해 논의를 진행한다.
(3) 분석 결과
13. 분석 결과 청년층 고용률, 가족 관련 정부지출 비중, 육아휴직 실이용기간, 혼외 출산 비중이 높을수록, 실질 주택가격과 도시인구집중도가 낮을수록 출산율이 상승하는 것으로 추정되었으며, 이는 이론 및 선행연구와 일치하는 결과이다. 다만, 여성고용률/남성고용률과 GDP 성장률의 변화가 출산율 변동에 미치는 영향은 유의하지 않은 것으로 나타났다.
• (경제적 요인) 청년층 고용률이 높을수록, 실질 주택가격이 낮을수록 출산율이 상승하는 것으로 추정되었다. 우리나라의 청년층 고용률은 OECD 평균보다 낮으며, 그 이유로 높은 비경제활동인구 비중이 지적된다. 주로 높은 대학진학률과 군 복무에 따른 취업 지연, 질 좋은 일자리를 얻기 위한 시간 투자 등 때문이다. 청년들의 노동시장 참여가 늦을수록 결혼·출산 시점은 미뤄지게 된다. 청년층의 안정적인 고용상황은 출산율을 높이는 데 기여한다. 주택가격의 상승은 결혼 비용뿐만 아니라 다른 재화 및 서비스 소비에도 영향을 미쳐 결과적으로 출산·육아비용에 대한 부담을 높일 수 있다.
• (사회·문화적 요인) 도시인구집중도의 하락, 혼외 출산 비중의 증가가 출산율을 높이는 것으로 추정되었다. 도시 내 인구 밀집도가 높을수록 양육, 교육, 일자리, 주거 등의 경쟁이 과열되어 출산 결정에 부정적 영향을 미칠 수 있다. 우리나라는 전통적으로 혼외 출산에 대한 인식이 부정적인 가운데, 90년대 이후 혼인율 감소가 우리나라의 출산율 감소로 이어졌다. 반면, 같은 시기 OECD 유럽 회원국들의 경우 비혼 동거문화가 보편화 되었으며 혼인 외 출생아에 차별 없는 지원을 제공하여 혼외 출생아 비중이 매우 높다. 여성고용률/남성고용률은 출산율 변동에 유의한 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. 이는 여성의 소득개선 효과와 출산의 기회비용 효과가 상쇄된 것으로 해석할 수 있다).
• (제도·정책적 요인) 가족 관련 정부지출과 육아휴직 실이용기간이 증가할수록 출산율이 높아지는 것으로 추정되었다. 정부가 출산·육아 비용을 분담한다면 부모의 출산 결정에 긍정적인 영향을 줄 수 있다. 육아휴직 제도의 경우, 법정 휴직 기간의 단순연장뿐 아니라 유급 휴직 기간, 급여 보전 비율, 직장 내 문화 개선 등 육아휴직 제도의 실효성을 높이는 것이 중요함을 시사한다.
14. 기본 분석모형의 가정 및 수식
Ⅲ. 국가별 출산율 변동폭 기여도 분석
15. 추정결과를 바탕으로 분석기간(2002~2021년) 동안 주요 국가의 출산율 변동폭에 대한 각 요인의 기여도를 시산한 결과, OECD 회원국 전체로 보면 실질 주택가격과 혼외 출산 비중이 중요한 출산율 변동요인인 것으로 나타났다. 한편, 변동요인 중에서 연도 효과(연도더미변수)는 개별 연도에 모든 국가가 겪은 출산율 변화 요인을 나타낸다. 기타요인은 자료의 제약으로 인해 모형이 설명하지 못하는 요인들을 의미한다.
정책·제도 여건과 경제·사회·문화 여건이 개선된다면 출산율도 높아질 수 있다.
16. 우리나라의 경우, 수도권 인구증가로 인한 도시인구집중도 상승과 실질 주택가격 상승이 저출산의 가장 중요한 요인이다. 우리나라의 도시인구집중도 변동에는 수도권(서울, 경기, 인천) 집중 현상의 기여가 크다. 우리나라에서 20-30대 청년 인구 비율이 가장 높은 지역은 서울과 경기이며 ’11년~’21년 중 20대 청년층의 수도권 유입 규모가 크게 증가하였다. 한편, 수도권 아파트 실질 매매가격은 10년(’13년~’22년) 간 1.81배 증가하여 동 기간 여타 5개 광역시 아파트 실질 매매가격 증가폭(1.43배)을 상회한다.
17. 출산율 변동요인의 기여도는 문화 및 대륙권에 따라 차이를 보였다. 독일, 이탈리아 등 주요 유럽국가의 경우 혼외 출산 비중의 증가가 출산율 하락세 둔화에 큰 영향을 미쳤다. 미국의 출산율 감소는 주택가격 상승과 청년층 고용률 하락이 주요한 변동요인이었다. 한편 우리나라와 일본의 경우 가족 관련 정부지출 확대가 출산율 감소추세를 완화하는데 기여하였다. 다만 이러한 추세에도 불구하고 여타 OECD 국가에 비해서는 가족 관련 정부지출 비중이 낮다.
Ⅳ. 정책 시나리오 분석
18. 우리나라의 출산 여건(회귀식 설명변수)이 OECD 평균수준으로 개선될 경우, 단기간에 개선되기 어려운 요소(④,⑤) 제외 시에는 0.272명만큼, 이들 요인을 모두 포함 시에는 산술적으로 최대 0.845명만큼 우리나라 출산율이 상승할 수 있는 것으로 나타났다).
① 우리나라의 GDP 대비 가족 관련 정부지출 규모(1.4%)를 OECD 평균수준(2.2%)으로 높이면 출산율은 0.055명 상승 가능하다.
② 육아휴직 제도의 재정비로 인해 육아휴직 실이용기간이 OECD 평균수준으로 증가한다면 우리나라의 출산율은 약 0.096명 상승할 수 있다.
③ 청년층 고용률(58.0%)이 OECD 평균수준(66.6%)까지 높아진다면 우리나라의 출산율은 0.12명 상승할 가능성이 있다. 이러한 목표를 달성하기 위해서는 약 78만 명의 청년이 추가로 취업해야 하므로 현실적인 어려움이 있다. (2019년 5월 기준 우리나라의 청년층 인구는 약 907만명(통계청 경제활동인구조사)으로 조사되었다.) 다만, 청년 구직자의 눈높이에 맞는 양질의 일자리를 제공하려는 지속적인 노력과 성장동력 확충이 출산율 제고에 긍정적일 수 있음을 보여준다.
④ 우리나라의 도시인구집중도(431.9)가 OECD 평균 수준(95.3)으로 낮아진다면 출산율이 0.41명 상승하는 것으로 추정되었다. 국토 면적이나 인구를 인위적으로 조정할 수 없겠으나, 인구가 특정 도시와 지역에 집중되는 현상은 정책적 노력을 통해 일정 부분 완화 가능할 것이다. 동 결과는 이 경우 출산율에 긍정적 효과가 있을 것임을 시사한다.
⑤ 혼외 출산 비중(2.3%)이 OECD 평균 수준(43.0%)으로 상승하는 경우, 추정결과는 출산율이 0.16명 상승할 수 있음을 시사한다. 많은 유럽국가에서 혼외 출산 비중이 상승하면서 출산율도 동시에 상승하는 경험을 하였다. 이러한 점이 추정 결과에 반영된 것으로 보인다. 한편, 혼외 출산에 대한 우리나라 청년들의 인식도 변화하고 있으며(19-34세 청년의 혼외 출산 동의 비중: 2012년 29.8%, 2022년 39.6%; 통계청), 우리나라의 혼외 출생 비중이 조금씩 상승 중이다(21년 2.9%→22년 3.9%).
⑥ 2019년 우리나라의 실질 주택가격(OECD DB 기준 104)이 2015년 수준(100)으로 안정화된다면 출산율이 0.002명 상승할 수 있다. 2015년 이후 2019년까지 우리나라의 실질 주택가격 상승폭은 OECD DB 자료 기준으로는 여타 OECD 회원국에 비해 상대적으로 낮았다. 우리나라의 주택가격 자료를 OECD DB 상의 주택가격 대신 국민은행 수도권 아파트 매매가격지수를 이용하여 회귀식을 재추정하고 시나리오 분석을 실시하면(2019년 102.6 → 2015년 100으로 감소) 출산율이 약 0.001명 증가할 것으로 추정된다.
Ⅴ. 결론 및 시사점
19. OECD 35개 회원국을 대상으로 2002년부터 2021년까지 20년간 출산율 변동에 미친 주요 요인을 실증분석한 결과, GDP대비 가족 관련 정부지출 비중, 육아휴직 실이용기간, 청년층 고용률, 혼외 출산 비중이 높을수록, 그리고 실질 주택가격과 도시인구집중도가 낮을수록 출산율이 상승하는 것으로 추정되었다.
20. 국가별 출산율 변동 폭 기여도 분석 결과는 도시인구집중도와 주택가격의 상승이 지난 20년간 우리나라의 초저출산 현상에 가장 큰 영향을 준 요인임을, 그러나 가족 관련 정부지출과 청년층 고용률의 개선이 추가적인 출산율 하락을 막는 데 기여했음을 보여준다. 새로운 인구구조에 적응해야 하는 상황에서 우리나라의 낮은 출산율은 피할 수 없는 현상이다. 정부의 적극적인 정책 개입은 저출산으로 인한 인구감소 속도를 늦춤으로써 이로 인한 사회적 충격을 줄일 수 있을 것이다.
21. 이러한 분석 결과에 비추어 볼 때, 가족 관련 정부지출 확대와 육아휴직 이용률 제고 등을 위한 추가적인 정책 마련이 필요하다.
• 가족 관련 정부지출은 가족(육아)수당, 육아휴직급여, 보육서비스 지원 등 출산 및 양육비용의 부담을 직접 낮출 수 있는 항목으로 구성되어 있다. 시나리오 분석에서 정부지출 확대가 출산율 상승에 효과적이라는 결과가 확인된 만큼, 향후 저출산 예산을 육아 및 가족에 직접 지원하는 정책 중심으로 재편성하는 것이 효율적일 것이다.
• 주요 유럽국가의 출산율 하락 추세가 완화·반전된 배경으로 혼외출산 비중의 증가가 지목되는 가운데, 우리 사회에서도 법적 결혼을 하지 않더라도 자녀를 가질 수 있다 생각하는 청년층 비중이 증가하고 있다. 이는 기존의 법률혼 가정 중심의 지원체계에서 아이 중심의 유연한 제도적 지원으로의 전환을 요구한다.
• 단순히 휴직 법정가능기간을 연장할 뿐 아니라 많은 사람들이 육아휴직 제도를 적극적으로 이용할 수 있도록 유급 급여 기간과 급여액을 늘리는 한편, 육아휴직을 실질적으로 쓸 수 있는 직장문화를 만들어 가고 관련 제도를 도입하여야 한다. 육아휴직자로 인한 업무 공백을 채우는 과정에서 재직자들의 근로 부담을 낮출 방안에 대한 정부와 기업 모두의 고민이 필요할 것이다.
22. 장기적으로 지역 균형 발전, 질 좋은 청년 일자리의 확충 등이 필요하다. 수도권 집중 완화와 지역 균형발전을 통해 지방 인력과 자원의 유출을 막는 방안을 고려해 볼 수 있다. 청년 고용 확대를 위한 방안으로 신산업 육성을 통한 고임금 일자리 창출이 필요하다. 또한, 교육체계 개편 등의 노동 수요 측면의 개선 또한 수반되어야 할 것이다. 과거부터 우리나라 노동시장의 고질적인 문제로 지적되었던 노동시장의 이중구조 문제 완화 역시 청년층 고용 확대에 도움이 될 수 있다.
23. 본 연구는 기존의 국가 비교 연구와 분석적 측면과 정책적 시사점 측면에서 차별점을 갖지만 한계점도 존재한다. 2002~2021년 중 우리나라가 경험한 출산율의 하락을 설명하는 데에 있어 기타요인이 상당부분을 차지한다. 이는 국제 비교를 통해 확인할 수 있는 요인 이외에도 다른 요인들의 역할도 있다는 점을 보여준다. 특별히 2010년대 중반 이후 출산율 감소가 가파르게 진행됨을 고려해 보았을 때, 출산율에 영향을 미친 요인 중에는 측정하기 어려운 변화(이를테면 가치관)나 모형에 포함되지 않은 변수(가령 고용의 질적 저하)가 최근 들어 더욱 크게 작용했을 가능성이 있다. 우리나라의 저출산 현상이 단기간에 해결하기 어려운 문제인 만큼 앞으로도 밝혀지지 않은 저출산 변동요인에 관한 후속연구를 지속하여야 할 것이다.