[지식정보] 미국 ‘더 나은 지역재건 공모사업’을 통한 지역 주도 균형발전 정책
최근 미국의 산업전략은 자유방임에서 핵심 부문에 대한 연방정부의 정치적 개입으로 전환하고 있다. 특히 수십 년 동안 투자가 부족했던 지역을 대상으로 공공투자를 시행하는 ‘장소 기반 정책’을 도입 중이다. 장소 기반 경제 개발에 주력하는 연방기관인 경제개발청은 미국구조계획법(American Rescue Plan Act: ARPA)에 따라 일회성 연방자금 30억 달러(약 4조 원)를 지원받은 후 지역경제 재건을 위해 6개 보조금 사업을 추진(미 전역 443개 카운티의 780개 프로젝트 지원)하고 있다. 지원분야는 ① 첨단 모빌리티와 항공우주, ② 생명공학과 헬스케어, ③ 청정에너지, ④ 토착 금융산업, ⑤ 천연자원과 농업, ⑥ 차세대 제조업으로 구성한다. 국토연구원은 관련 자료로 KRIHS ISSUE REPORT, No. 81 2023.12.12.,미국의 ‘더 나은 지역재건 공모사업’을 통해 살펴본 지역 주도 균형발전의 시사점‘을 발표하였다. 그 내용을 정리해본다.
자료: 국토연구원, KRIHS ISSUE REPORT, No. 81 2023.12.12.,미국의 ‘더 나은 지역재건 공모사업’을 통해 살펴본 지역 주도 균형발전의 시사점, 이소현 부연구위원
델코지식정보
요약
최근 미국의 산업전략은 자유방임에서 핵심 부문에 대한 연방정부의 정치적 개입으로 전환하고 있다. 특히 수십 년 동안 투자가 부족했던 지역을 대상으로 공공투자를 시행하는 ‘장소 기반 정책’을 도입 중이다.
(배경) 중국의 국가 주도 개발에 따른 미국의 산업경쟁력 하락, 탈산업화로 인한 미국 내 경제 불평등 심화, 기후변화로 인한 생명 위협, 코로나19 팬데믹으로 드러난 핵심 물자의 공급 취약성 등 문제 해결이 시급하기 때문이다.
(내용) 장소 기반 경제 개발에 주력하는 연방기관인 경제개발청은 미국구조계획법(American Rescue Plan Act: ARPA)에 따라 일회성 연방자금 30억 달러(약 4조 원)를 지원받은 후 지역경제 재건을 위해 6개 보조금 사업을 추진(미 전역 443개 카운티의 780개 프로젝트 지원)하고 있다.
10억 달러(약 1조 3천억 원) 규모의 ‘더 나은 지역재건 공모사업’은 ARPA 보조금 사업의 핵심으로, ‘지역 주도형’ 성장을 지원한다.
• ‘더 나은 지역재건 공모사업’은 지역이 수립한 장기 산업발전전략을 2차에 걸쳐 심사하여 사업대상을 선정하고, 2,500만~6,500만 달러 내에서 사업자금을 지원한다.
• 계획, 인프라는 물론 혁신, 기업가정신, 인력 개발, 자본 접근 등 소프트 분야에 대해서도 혁신적 투자를 제공하고, 공모 과정 전반에 걸쳐 각 지역의 장기 산업발전전략이 더 나은 방향으로 수립될 수 있도록 관련 지식과 정보를 제공함으로써 지역사회 지도자의 계획역량 개발을 지원한다.
1년간의 경쟁을 통해 최종 선정된 21개 지역연합은 지역 여건에 따라 보조금이나 협력 계약 형태로 사업자금을 지원받고, 클러스터 거버넌스의 유형에 따라 지역연합의 주관기관에 일괄 지급하거나 지역연합에 소속된 지역마다 할당하여 지급한다.
(지원분야) ① 첨단 모빌리티와 항공우주, ② 생명공학과 헬스케어, ③ 청정에너지, ④ 토착 금융산업, ⑤ 천연자원과 농업, ⑥ 차세대 제조업으로 구성한다.
(지원내용) 미국 경제개발청은 1차 심사에서 탈락한 지역연합을 포함한 60개 최종 후보에 장기 지원을 제공하는 실천 공동체를 구성한다. 또한, 사업의 전반적인 결과를 모니터링하고, 성공사례를 발굴·공유하며, 성과 평가를 위한 기반을 마련했다.
지역 주도 균형발전을 위해서는
① 사업 과정 전반에 걸쳐 지역에 자율성을 부여하고,
② 지역의 부족한 역량을 지원하는 시스템을 구축하며,
③ 사업 성과를 지속 평가·공유하는 연구 기반을 구축하고, 계획-집행-평가단계로 구분된 추진방안 마련한다.
(계획단계)
① 동일한 비전을 공유하는 지역들이 연합할 수 있는 유연성을 보장하고,
② 지역 내에서 다양한 공공·민간 구성원이 협력하여 거대한 자금 흐름을 창출할 수 있는 인센티브 시스템 구축한다.
(집행단계)
① 지역의 사회경제적 여건과 거버넌스 형태를 고려하기 위한 다양한 유형의 자금 지원 포트폴리오를 구축하고,
② 다양한 지역 구성원(산·학·연·관) 중에서 사업의 주관기관을 선택할 권한을 보장한다.
(평가단계) 창의적 목표를 지원하기 위해 지역이 자율적으로 평가지표를 선정하고 모니터링하는 자율성을 보장한다.
1. ‘현대미국산업전략’과 장소 기반 개발사업
‘더 나은 재건’을 위한 바이든 행정부의 ‘현대미국산업전략’
■ 미국의 ‘현대미국산업전략’은 민간수요를 자극하기 위한 전통적인 투자방식이 아닌 반도체나 청정에너지 등 핵심 부문에 대한 혁신적 공공투자를 통해 전반적인 미국의 경제역량을 강화하기 위한 ‘현대적’ 공급 측면의 투자다.(The White House 2022a; 2022b)
(배경) 중국의 국가 주도 개발에 따른 미국의 산업경쟁력 하락, 탈산업화로 인한 미국 내 경제 불평등 심화, 기후변화로 인한 생명 위협, 코로나19 팬데믹으로 드러난 핵심 물자의 공급 취약성 등(Siripurapu and Berman 2023)
(비전) 중국의 부상에 맞서 산업을 재건하고, 기후 위기에 대응해 청정에너지 전환을 촉진하며, 경제 불평등 완화를 위해 중산층 대상의 보수가 좋은 일자리를 창출하는 것(Muro 2023; O’Brien 2023)
(목표) ‘현대미국산업전략’은 경제 성장과 국가안보 관점에서 보았을 때, 민간부문에만 의존하여 필요한 투자를 동원할 수 없는 산업 분야에 전략적으로 공공투자를 시행
- 민간투자를 공공투자로 대체하기보다는 더 많은 투자를 유치하기 위함이다. 국가 번영을 위해 필수적인 부문을 장기적으로 집중 투자하는 것(The White House 2022a)
(주요 법안) 미국구조계획법(American Rescue Plan Act: ARPA), 인프라 투자·일자리법, 양당 협의 인프라법, 반도체법, 인플레이션 감축법
(의의) ‘현대미국산업전략’은 ① 자유방임주의에서 벗어난 민간부문에 대한 연방정부의 정치적 개입을 의미(Yablon 2023), ② 낙수효과를 노렸으나 결국은 실패한 과거 경제정책과의 완벽한 단절(Glass and Walter 2022)
미국 상무부 경제개발청의 장소 기반 개발 사업: ‘미국구조계획법’ 보조금 사업
■ 수십 년간 투자 부족으로 어려움을 겪은 지역에 공공투자를 시행하는 ‘장소 기반 정책(place-based policy)’이 필요하다고 주장(Sargent 2023)
(정의) 장소 기반 정책이란 장소와 상관없이 소외 계층을 지원하는 사람 기반 정책(people-based policy)과 대조되는 접근방식이다. 특정 장소를 명시적으로 지정하고 의도적으로 지원함으로써, 궁극적으로 사람들의 삶을 개선시키고 경제를 발전시키려는 정책적 접근(Parilla et al. 2022)
(배경) 코로나19 팬데믹으로 인해 발생한 피해를 국가 차원에서 재건을 모색하고 있는 가운데 미국의 정책입안자들은 상향식 솔루션이 ① 경제 회복 촉진, ② 기후변화 완화, ③ 핵심 기술의 공급망 구축, ④ 지리적 불평등 해결을 위한 중요한 경로라는 점을 인식
■ 미국 바이든 행정부는 장소 기반 경제 개발에 주력하는 연방기관인 상무부 산하 경제개발청(Economic Development Administration: EDA)에 ARPA 연방자금 30억 달러(약 4조 원)를 일회성으로 지원해 지역경제 재건을 위한 보조금 사업을 추진하도록 조치(EDA 2022a)
• EDA는 경제 개발을 중점 지원하는 유일한 연방기관으로서 지역과 직접 협력하여 지역의 조건과 필요에 따라 경제개발역량을 구축할 수 있도록 지원(EDA 2022b)
• 미 의회는 연방자금 중 30억 달러를 EDA에 할당하고, 지역사회의 긴급한 요구를 충족하기 위해 2년 내로 모든 보조금을 신속 지급하도록 요구
■ 2021년 EDA는 ARPA 자금을 지원할 6개의 보조금 사업을 개발하고, 미 전역 443개 카운티의 780개 프로젝트를 지원(EDA 2022a)
(사업목표) ARPA 보조금 사업은 지역구성원(지역사회, 고용주, 주〮지방 공무원, 비영리단체, 고등교육기관, 경제·인력 개발조직 등)이 함께 협력하여 미래를 준비하고, 지역경제의 글로벌 경쟁력을 강화하며, 지역회복력을 증진하는 데 목표를 둠
(형평성 중시) ARPA 보조금 사업은 형평성을 우선시하여 전체 보조금의 70% 이상을 소외된 지역사회와 사람들에게 직접적으로 제공할 수 있도록 설계(원주민 공동체 4억 4,800만 달러, 탄광지역 공동체 5억 5,200만 달러 등)
(사업 구성) ‘더 나은 지역재건 공모사업’, ‘좋은 일자리 공모사업’, ‘경제 적응 지원 프로그램’, ‘원주민 공동체 프로그램’, ‘여행, 관광, 야외 레크리에이션 프로그램’, ‘주 전체 계획, 연구, 네트워크 프로그램’
(신청자격) ARPA 보조금 사업은 다음과 같이 참여자를 비영리 주체로 제한
① EDA 지정 경제개발지구의 조직, ② 원주민 부족 또는 관련 컨소시엄, ③ 경제개발 활동을 하는 정부조직(주, 카운티, 시티, 특별자치구 등) 또는 관련 컨소시엄, ④ 고등교육기관 또는 관련 컨소시엄, ⑤ 국가 공무원과 협력하는 공공 또는 민간 비영리단체
(사업성과) 200억 달러 이상의 민간투자와 22만 개 이상의 일자리를 창출 예상(EDA 2022c)
2. ‘더 나은 지역재건 공모사업’의 심사 및 선정 과정
‘더 나은 지역재건 공모사업’ 개요
■ ARPA 보조금 사업 중에서 ‘지역 주도형’ 산업 성장을 지원하는 10억 달러(약 1조 3천억 원) 규모의 ‘더 나은 지역재건 공모사업’이 핵심(EDA 2022d)
(배경) 경쟁력 있는 차세대 경제를 실현할 수 있도록 신산업 클러스터를 성장시키거나 기존 클러스터를 확장하는 데에 ‘전략적 공공투자’ 제공이 필요
(사업목표) ① 세계 경제 경쟁력 회복, ② 지역 리더십 강화, ③ 소외된 커뮤니티 지원, ④ 공평한 혁신 혜택, ⑤ 경제 변혁 가속화
(의의) ARPA 보조금 사업은 ① 미국에서 수십 년 만에 전국적으로 진행된 최대 규모의 지역경제 개발 공모사업, ② 차세대 경제개발정책 및 관행에 관한 지식과 모범사례를 제시하는 살아 있는 실험실 역할, ③ 연방정부에서 수행하는 장소 기반 경제정책의 중요한 진전
■ 경제개발청은 지역 성장 클러스터(Regional Growth Cluster: RGC)의 발전을 위해 계획, 인프라는 물론 혁신, 기업가정신, 인력 개발 자본 접근 등 소프트 분야에 대해서도 혁신적 투자를 제공
(개념) RGC는 ‘산업 성장을 통한 지역경제 발전’이라는 공동의 비전을 공유하는 여러 주체
(산·학·연·관 또는 지역단체)가 공식구역(행정단위 혹은 통계구역) 혹은 산·학·연·관 협력을 통해 강한 연결성을 갖는 지역에 집중된 집합체로 정의(Grants.gov 2022)
(지원활동) 적격단체의 광범위한 건설·비건설 활동을 지원하기 위한 자금을 제공
‘더 나은 지역재건 공모사업’의 2단계 심사를 통한 지역의 계획역량 개발
■ ‘더 나은 지역재건 공모사업’은 지역 주도로 수립한 장기 산업발전전략을 공모하여 2단계 심사를 거쳐 지원대상을 선정하고, 사업당 2,500만~6,500만 달러를 지원(EDA 2022d)
• (지원 준비과정) 지역연합 구성 → 장기적이고 혁신적인 비전과 실행계획 구상 → 비전을 실현해나갈 수 있도록 긴밀하게 조율된 3~8개의 프로젝트 설계 → 기본구상 제안서 작성 → (권장) EDA 지역사무소의 담당자 협의
• (2단계 경쟁과정) [1단계 평가] ‘기본구상 제안서’를 중심으로 후보 선정(60개) → 주관기관을 통한 ‘기술 지원보조금(technical assistance grant)’ 수여와 기술 지원→ [2단계 평가] ‘종합계획서’를 중심으로 최종 선정(21개)
• (평가기준) ① 성공적인 클러스터의 네 가지 핵심 요소(<표 4> 참조), ② EDA 투자우선순위(형평성, 회복력, 인력 개발, 제조 기반 경제 개발, 기술 개발, 지속가능성)
■ 경제개발청(EDA)은 ‘더 나은 지역재건 공모사업’ 과정 전반에 걸쳐 지역사회 지도자가 최적의 결정을 내릴 수 있도록 관련 지식과 정보를 제공함으로써 계획역량 개발을 지원
‘더 나은 지역재건 공모사업’의 2단계 심사과정
■개별 지역연합은 지역별 ‘경제발전종합전략(Comprehensive Economic Development Strategy: CEDS)’에 부합하도록 하나의 비전으로 긴밀하게 연계된 3~8개의 프로젝트를 제안해야 함(Grants.gov 2022)
■ 1단계 기본구상 제안서 평가
• 기본구상 제안서(Concept Proposal: CP)는 비전과 전망, 매칭 자금과 기술지원보조금, 지역연합 구성원과 민간 파트너를 소개하고, 성공적인 클러스터의 네 가지 핵심 요소를 실현하기 위한 방안을 중심으로 작성
■ 2단계 종합계획서 평가
• 종합계획서(Full Application: FA)는 개요설명서(Overarching Narrative)와 3~8개 프로젝트별 계획서(Component Application: CA)로 구성
‘더 나은 지역재건 공모사업’의 선정결과
■ 2021년 9월 ‘더 나은 지역재건 공모사업’은 21개 지역연합을 최종 선정하고, 지역의 여건에 맞춰 보조금 또는 협력계약의 방식으로 사업자금 제공
• (지원분야) ① 첨단 모빌리티와 항공우주, ② 생명공학과 헬스케어, ③ 청정 에너지, ④ 토착 금융산업, ⑤ 천연자원과 농업, ⑥ 차세대 제조업
• (지원방식) ① 지역연합의 적격 구성원에게 프로젝트에 대한 개별 보조금 수여, ② 지역연합의 주관기관에 보조금을 일괄 지급하고, 주관기관이 적격 구성원에게 배분
• (계약방식) 보조금(grants) 또는 협력계약(cooperative agreement)의 방식으로 전체 이행기간에 걸쳐 분할 지급
- 협력계약 방식을 채택하게 되면 연방기관은 프로그램 진행과 중단, 프로그램 과정의 참여, 모니터링 등에 대한 권한을 갖고 프로젝트에 실질적으로 개입할 수 있음
• (지급조건) 모든 수혜자는 반년마다 재무보고서, 진행보고서와 영향보고서를 제출해야 함
■ EDA는 400만 달러(52억 원)를 투자하여 1단계를 통과한 60개의 최종 후보에 대한 장기 지원을 제공하기 위해 더 나은 실천 공동체(Community of Practice: CoP)를 구성
3. ‘더 나은 지역재건 공모사업’의 성과
‘더 나은 지역재건 공모사업’의 모니터링과 성과평가 절차
■ EDA는 ‘더 나은 지역재건 공모사업’의 전반적인 결과를 모니터링하고, 성공사례를 발굴〮공유하며, 사업성과를 평가하는 기반을 구축하기 위해 130만 달러(17억 원)를 투자
• (목표) ‘더 나은 지역재건 공모사업’을 통해 얻은 경제 발전, 민관 파트너십 및 포용적 기술에 대한 지식과 정보를 공동 학습 네트워크로 공유하고 다른 지역경제 개발 노력을 지원
• (연구기관) 퍼듀대학교 지역개발센터(Purdue University Center for Regional Development),브루킹스 메트로(Brookings Metro), 미시간대학교 경제성장연구소(Economic Growth Institute at University of Michigan), 신성장 혁신 네트워크(New Growth Innovation Network) 등
■ EDA는 개별 지역연합이 자체적으로 사업성과를 측정하고 평가할 수 있는 사회경제적 지표를 제안하고, 이를 추적 관찰하도록 요구
‘더 나은 지역재건 공모사업’의 초기 성과
■ 2022년 11월 ‘더 나은 지역재건 공모사업’의 성과 확산 연구를 맡은 ‘브루킹스 메트로’는 사업 초기 성과보고서를 발간하여 사업의 6대 주요 성과를 공유(Parilla et al. 2022)
4. 지역 주도 균형발전에 대한 시사점
지역 주도 균형발전을 위해 ❶ 사업과정(계획, 집행, 평가) 전반에 걸쳐 지역에 자율성을 부여하고, ❷ 지역의 부족한 역량을 지원하는 시스템을 구축하며, ❸ 사업성과를 지속 평가·공유하는 연구 기반을 구축할 필요가 있음
■ ‘지역 주도 균형발전’을 위해 사업추진과정 전반에 걸쳐 지역에 자율성 부여 필요
• (계획단계) ① 행정구역에 국한되지 않는 개별 지역이 동일한 비전을 공유하는 다양한 지역들과 연합하여 새로운 지역을 구성할 유연성을 보장하고, ② 지역 내에서 다양한 공공·민간 구성원이 협력하여 거대한 자금 흐름을 창출할 수 있는 인센티브 시스템을 구축
• (집행단계) ① 지역의 사회경제적 여건과 거버넌스 형태를 고려하기 위한 다양한 유형의 자금 지원 포트폴리오를 구축하고, ② 다양한 지역구성원(산·학·연·관) 중에서 사업을 주관할 기관을 선택할 자율성 보장
• (평가단계) 창의적 목표 달성을 지원하기 위해 지역이 자율적으로 평가지표를 선정하고 모니터링 할 수 있는 자율성을 부여
■ ‘지역 주도 균형발전’을 위해 지역사회 지도자가 최적의 결정을 내릴 수 있도록 관련 지식과 정보를 제공함으로써 지역의 부족한 개발역량을 다각적으로 지원할 수 있는 시스템 구축
• 계획 수립 단계에서 기술지원보조금을 지급하고, 전문성을 갖춘 ‘기술지원연합’을 구성해 사업과정 전반에 걸쳐 기술자문을 지원하며, 다양한 지역들과 교류·협력하는 기회를 제공할 필요
• 장기적인 지역 간 유대를 구축하고 지역 지도자 간의 협력적이고 전문적인 관계를 육성하기 위해 ‘실천 공동체’를 구성하고 운영을 지원할 필요
■ ‘지역 주도 균형발전’의 성과를 지속 평가·공유할 수 있는 연구 기반 구축 필요성 제기
• ‘지역 주도 균형발전’과 관련된 전반적인 성과를 모니터링하고, 성공사례를 발굴하고 공유하는 주관 연구기관을 선정·지원함으로써 연구의 지속가능성을 확보할 필요