[지식정보] 형평성, 회복력, 지속 가능한 미래를 강조하는 조닝 업데이트

ULI 최근 리포트인 “.Zoning for a More Equitable, Resilient, and Sustainable Future”를 정리하였다.

이 리포트(Reshaping the City)는 유망한 통찰력과 미국 전역의 조닝(zoning) 업데이트 사례를 공유한다. 즉, 이 리포트는 건강한 이동성(healthy mobility)을 촉진하고, 적절한 가격의 주택(housing affordability)을 높이며, 회복력 있는 장소(resilient places)를 건설하고, 기후 행동(climate action) 가속화 등 다양한 목표를 달성하기 위해 작성되었다.

특히, 이 리포트는

- 오늘날 도시와 마을이 직면하고 있는 전통적인 조닝 설정 및 토지 이용 문제 사이의 연관성을 강조한다.

- 건강, 사회적 형평성, 기후 행동 및 회복력을 지원하기 위해 조닝 정책을 업데이트 하는 사례를 만들고 있다. 여기에는 지역사회의 우선순위와 공공 및 민간 부문의 개발 목표를 조닝과 결합하는 데 중점을 둔다.

- 미국 전역의 조닝 정책 혁신의 유망한 사례를 공유한다.

전통적인 조닝 적용은 구조적 불평등과 온실가스 배출 증가 등 오늘날의 많은 긴급한 문제에 직접적으로 기인할 수 있다. 미국 전역의 지역사회에서 삶의 질을 높이려면 조닝을 업데이트하는 것이 필요하다.

의미 있는 조닝 업데이트를 위해서는 도시 지도자, 지역사회 구성원 및 단체, 부동산 개발자, 비영리 단체 등 여러 이해관계자가 함께 협력해야 한다. 이러한 협업은 특히 사람들의 집, 재산 가치, 커뮤니티 특징과 관련이 있기 때문에 어렵고 감정적인 경우가 많다. 하지만 인내심과 의도를 가지고 여러 부문이 협력하면 지역적 우선순위를 발전시키고, 부동산 성공을 촉진하며, 모두가 미래에도 번영할 수 있는 장소를 조성하는 데 도움이 되는 실행 가능한 정책으로 이어질 수 있다.

부동산 개발업체는 조닝 업데이트를 제정하기 위한 노력의 필수 구성원이자 파트너다. 경험이 풍부하고 자원이 풍부한 개발자는 복잡한 지역 관료제를 능숙하게 헤쳐나갈 수 있다. 조닝 규정을 고정된 틀이라고 생각할 수도 있다. 하지만 조닝 업데이트를 통해 개발이 더 쉬워지고 소규모 개발자나 소외된 배경을 가진 개발자 등 개발 시장에 참여할 수 있는 사람들의 스펙트럼이 넓어질 수 있다.

또한 조닝 업데이트를 통해 고밀도 또는 인필 개발(density or infill development)을 허용하거나 장려함으로써 더 다양한 개발 유형을 가능하게 하여 지속가능성, 보행성 및 기타 주요 목표를 지원할 수 있다. 조닝을 업데이트하면 비즈니스, 사람, 지구에 여러 가지 이점이 있으며, 부동산 커뮤니티는 개혁을 더욱 성공적으로 이끄는 귀중한 통찰력을 제공할 수 있다.

여기서는 먼저 전체 요약, 조닝 법규 업테이트 목적, 현재 조닝의 문제점, 미국 조닝의 기원과 효과, 조닝 기본 사항, 조닝 업데이트에 유용한 도구 등을 정리하여, 관련 내용을 연재로 정리하고자 한다.

자료: ULI 리포트. Reshaping the City-Zoning for a More Equitable, Resilient, and Sustainable Future

델코지식정보

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전체 요약 Executive Summary

현재의 조닝 요건은 도시, 사람, 지역사회에 부정적인 결과를 초래하는 경우가 많다. 많은 정책이 교통 혼잡 가중, 대기 오염 유발, 주택 비용 상향, 보행 편의성 저해, 기후 변화의 악화 등의 결과를 초래하는 개발 패턴으로 이어진다.

전통적인 조닝은 공원과 같은 중요한 공공 자원에 대한 접근성이 불공평하고 인종적, 경제적으로 분리된 커뮤니티를 만들고 영속화하는 데 기여해 왔다. 역사적으로 권리를 박탈당한 집단이 거주하는 지역사회는 주택에 대한 동등한 접근성과 경제적 이동의 기회가 부족하며, 기상이변과 주거비 상승 등의 충격과 스트레스에 노출되면 불균형적으로 고통을 겪을 수 있다.

구식의 정책으로 인해 주택 경제성과 수요가 많은 건물 및 커뮤니티 기능을 지원하려는 개발 프로젝트는 완료하는 데 많은 시간과 비용이 소요되어 잠재적으로 삶의 질을 떨어뜨리고 프로젝트 성공을 제한할 수 있다.

오늘날의 시급한 과제를 해결해야 할 필요성을 인식한 미국 전역의 도시들은 부동산에 중요한 영향을 미칠 수 있는 조닝 규정을 정비하고 있다. 즉 개발 프로세스를 간소화하고 더 건강하고 환경친화적인 프로젝트에 대한 시장 수요를 보다 쉽게 충족하는 조닝을 정비하고 있다.

대부분의 조닝 조례는 수십 년 동안 업데이트되지 않았다. 따라서 조닝 업데이트는 정책 의사 결정에 영향을 미치는 홍보 프로세스를 통해 사람들이 커뮤니티에서 소중히 여기는 것을 공유할 수 있는 기회를 제공할 수 있다. 또한 조닝 업데이트는 정책과 지역 전반에 걸쳐 긍정적인 토지 이용 전략을 통합하는 역할을 하여, 개발이 지역적으로 정의된 우선순위를 반영할 가능성을 높일 수 있다.

조닝 업데이트의 잠재적 이점은 다음과 같다:

- 더 살기 좋고 공평한 장소 만들기. 조닝을 업데이트하면 건강하고 지속 가능한 이동성, 주택 경제성, 기후 회복력 및 기타 긍정적인 결과를 지원하는 등 여러 가지 교차 목표를 달성하는 개발 패턴을 촉진할 수 있다.

- 지속 가능하고 탄력적 건강한 개발에 대한 수요 충족하는 기회를 창출한다. 조닝 정책을 업데이트하면 건강하고 지속가능하며 회복력이 있고 에너지 효율적인 개발에 대한 시장 수요에 부합하는 개발 유형, 용도 및 기능을 허용하거나 인센티브를 제공하거나 요구할 수 있으며, 이는 기존 조닝 하에서는 불가능한 경우가 많다.

- 조닝에 일관성과 예측 가능성을 제공한다. 구태의연한 조닝 정책은 복원력, 지속 가능성, 건강 및 형평성 목표를 지원하는 개발 프로젝트를 불법으로 만들거나 완료하기 어렵고 시간 집약적이며 비용이 많이 들게 할 수 있다. 조닝을 업데이트하면 이러한 장벽을 줄일 수 있다.

조닝 법규 업테이트 목적 Goals of Zoning Code Updates

더 건강하고 친환경적이며 공평하고 회복력 있는 미래를 촉진할 수 있는 잠재력을 지닌 조닝 기법이 점점 더 많이 사용되고 있다. 건물 및 에너지 코드와 같은 상호 보완적인 도시 정책과 연계하여 조닝 개혁을 추진하면 공공 및 민간 부문의 투자를 촉진하여 주요 목표를 진전시킬 수 있다.

형태 기반 코드(Form-based codes)

용도 구분이 아닌 물리적 형태를 코드의 구성 원칙으로 사용하는 토지 개발 규정인 형태. 이는 특정 도시에서 토지 이용 목표를 지원하기 위해 사용하는 또 다른 접근 방식이다. 조닝을 업데이트하면 비즈니스, 사람, 지구에 여러 가지 이점을 가져올 수 있으며, 부동산 커뮤니티는 개혁을 더욱 성공적으로 이끄는 귀중한 통찰력을 제공할 수 있다.

현재 조닝의 문제점

미국 전역의 도시와 마을은 다음과 같은 여러 가지 교차하는 문제에 직면해 있다.

현재 도시 문제: 치솟는 주택 가격, 주택 분리, 기후 변화의 영향 완화 및 적응 등이 포함된다. 동시에 많은 지역사회는 산책로, 신선한 식품 접근성, 양질의 열린 공간과 같은 기능 등의 수요 증가를 충족하기 위해 노력하는 부담 존재.

현재의 조닝 요건 문제: 도시, 사람, 지역사회에 부정적인 결과를 초래하는 경우가 많다. 많은 요건이 교통 혼잡 증가, 대기 오염 기여, 주택 비용을 높이고, 보행 편의성 저해 등의 부정적인 결과를 초래하는 개발 패턴을 조장한다. 일반적으로 건강, 사회적 형평성, 환경 회복력 및 지속가능성을 지원하는 프로젝트에 대한 시장 수요에 적극적으로 대응하는 프로젝트를 허용하거나 인센티브를 제공하거나 요구하지 못했다. 구식 정책으로 인해 이러한 프로젝트는 종종 불법이 되거나 완료하기 어렵고 시간이 많이 걸리며 비용이 많이 든다.

조닝의 역할: 이러한 문제를 해결하고 더 살기 좋은 장소에 대한 수요를 충족하는 데 있어, 가장 핵심적인 고려 사항을 조닝이 해결.

조닝 규칙 업데이트: 지역사회 목표를 발전시키는 개발 프로젝트에 대한 공공 및 민간 부문의 투자 가속화하는 발판을 마련할 수 있다. 또한 조닝 정책 업데이트하는 과정을 통해 커뮤니티의 우선순위를 명확히 하고, 주요 목표를 중심으로 정책을 조정하며, 보다 지속가능하고 탄력적이며 포용적인 미래를 위한 여건을 조성할 수 있다.

미국 조닝의 기원과 효과

100여 년 전 미국 전역의 도시들이 조닝 조례를 채택하기 시작했을 때, 많은 정책이 공중 보건과 안전 증진에 중점을 두었다. 일반적인 조항에는 주거지를 유해한 산업 용도로부터 분리하고 건물이 보도에 도달하는 빛과 공기를 차단하지 않도록 하는 것이 포함되었다.

이러한 목표는 칭찬할 만한 것이지만, 조닝법은 오랫동안 유색인종과 저소득층을 차별하는 데 사용되어 왔다. 이로 인해 경제적 기회에 대한 접근성이 불평등해지고, 오염된 토양과 홍수 등의 환경 위험에 심각하게 노출되는 등 다른 유해한 결과를 초래하기도 했다.

미국 대법원은 1917년 뷰캐넌 對 워리(Buchanan v. Warley) 판결에서 명시적인 인종에 따른 구역 설정을 금지했다. 하지만, 곧 인종 분리를 만들고 유지하는 배타적 구역 설정법이 일반화되어 최소 부지 크기 요건, 최소 면적 요건, 다가구 주택 금지, 건물 높이 제한 등의 조항이 포함되었다. 이 모든 조항은 백인 중산층의 단독주택 지역과 주택 소유를 장려하는 역할을 했다.

1926년 미국 대법원 판례인 Euclid 對 Ambler 사건은 "공동주택의 등장으로 단독주택 지역의 개발이 크게 지체되고 있다."며 "공동주택은 지역의 주거적 특성으로 인해 조성된 열린 공간과 매력적인 주변 환경을 활용하기 위해 건설된 기생충에 불과하다"고 말하며 배타적 주거 구역의 생성을 포함한 조닝 지정 관행에 대해 지지했다." 연구에 따르면, 배타적 구역 설정은 인종 차별과 직접적으로 연결되어 있으며, 이는 건강 결과와 경제적 기회에서 측정 가능한 격차를 초래하고 인종적 부의 격차에 기여했다.

조닝 정책은 지역사회를 분리, 도시 확산 조장하거나 해결하지 못하여 환경에 부정적인 결과를 초래하고, 비만, 당뇨병, 심혈관 및 호흡기 질환과 같은 만성 건강 문제를 유발하는 개발 패턴에 기여했다. 또한 기존의 건강 및 환경 위험이 있는 지역에 취약한 인구가 집중되는 데 기여했다. 때문에 기온과 해수면 상승, 더 빈번하고 강렬한 폭풍과 같은 기후 변화 요인은 이러한 지역사회에 미치는 영향을 악화시키고, 불리한 기후 이벤트로부터의 회복력 발휘에 방해가 된다.

오늘날 미국 주요 도시에서 주택 용도로 지정된 토지의 약 75%는 단독주택만 허용된다. 대규모 저밀도 단독주택 개발은 다른 개발 형태에 비해 온실가스 배출량이 더 높다. 예를 들어, 베이 지역에서 대규모 단독주택 개발의 연간 평균 가구당 탄소 배출량은 21미터톤(metric tons)이지만, 소형 복합용도 다가구 개발의 경우 10미터톤에 불과하다.

또한 공동주택은 단독주택이 직면하지 않는 장벽에 직면해 있다. 공동주택은 승인을 받기 위해 의무적으로 공청회를 거쳐야 하는 경우가 많지만, 단독주택은 권리로 허용되기 때문에 이러한 공청회에 직면하는 경우가 거의 없다.

예를 들어, 코네티컷주에서는 단독주택 용도로 지정된 토지의 0.3%만이 신규 단독주택 승인 전에 공청회를 거친다. 반면, 4가구 이상의 가족 주택을 허용하는 주거용도로 지정된 토지의 94.6%는 공청회를 거쳐야 한다. 공청회 요건이 적용되는 주택 신청은 거부될 가능성이 높아, 전체 주택 공급이 더욱 제한된다. 이러한 검토에서 대중 참여(Public participation)는 분리와 배제를 강화할 수도 있다. 공평한 개발에 따른 과도한 부담을 없애는 조닝 개혁의 필요성이 강조될 수 있다.

모든 유형의 개발에 대한 최소 주차 요건, 추가적인 공통적 조닝 요구 조건 등은 인종 및 경제적 차별, 지속 불가능한 난개발, 온실가스 배출 증가, 보행자, 자전거 운전자, 운전자 모두에게 안전하지 않은 환경을 악화시키는 경우가 많다.

미국 전역의 도시들은 많은 조닝 조례의 부정적인 결과를 인식하고 새로운 정책을 만들기 위해 적극적으로 노력함으로써, 과거의 피해를 해결하고 더 친환경적이고 활기차고 살기 좋으며 공평한 장소를 조성하기 위해 노력하고 있다.

일반적인 현행 구역 설정 정책 및 절차의 결과에 대한 자세한 내용은 지식(knowledge.uli.org)의 부록 1을 참조.

조닝 기본 사항 Zoning Basics

조닝은 토지 개발을 통제하기 위해 지방 정부에 부여된 권한이다. 미국의 지방 정부는 일반적으로 토지 사용 및 개발을 규제하기 위해 그리스 기하학 수학자의 이름을 딴 유클리드 조닝(Euclidean zoning)을 사용한다. 유클리드 또는 "전통적인" 조닝은 토지를 용도 유형별로 구분해야 한다는 원칙에 따라 구성된다. 초기의 조닝은 건강과 안전 문제에 중점을 두었지만, 시간이 지남에 따라 사용 용도와 사람을 분리하는 방향으로 바뀌었다.

조닝의 특징은 다음과 같다.

- 건물 내부 또는 건물 주변에서 이루어지는 사용과 용도를 구역으로 분리

- 높이, 층수/용적률, 공공 통행권과의 관계 등 건물의 형태를 규정하는 개발 기준

- 건물 크기와 건물 부지 내 배치 방식

- 종합 계획과 같은 문서에 명시된 커뮤니티 비전의 구현

미국의 대부분 조닝 코드는 다양한 밀도 및/또는 특정 용도를 허용하는 주거, 상업, 산업 및 농업 구역으로 용도를 구분한다. 일반적인 조닝 관리에는 높이 제한, 최소 부지 크기 및 면적 요건, 특정 주거 구역에서의 다가구 주택 및 상업 및 산업 활동 금지 등이 포함된다.

변경 및 자유재량 승인 Variances and Discretionary Approvals

변경은 부동산이 위치한 구역의 면적 또는 용도 요건에서 벗어나고자 하는 요청이다. 면적 편차의 예로는 높이, 이격거리(setback), 용적률, 최소 주차 요건에 부합하지 않는 프로젝트가 있다. 용도 변경(use variances)에는 특정 구역에서 명시적으로 허용되지 않거나 명시적으로 금지된 용도가 있는 프로젝트가 포함된다. 용도 변경을 요청하는 부적합 프로젝트는 공무원이 개발 진행 여부를 결정하는 절차인 자유재량 검토를 받게 된다.

용도지역 변경은 매우 드물게 적용되며, 용도지역 규정에 따라 부동산을 개발하는 것이 불가능하거나 재정적으로 부담이 되는 경우에만 적용된다. 그러나 조닝 규정이 지역사회의 요구나 시장 수요를 반영하지 못하는 경우가 많다. 이런 경우, 예외가 너무 자주 허용되어 개발이 일반적으로 조닝 규정과 일치하지 않을 수 있다.

또한 지자체는 특정 프로젝트와 용도가 조닝 또는 건축법에 부합하지 않거나, 재량 검토에 대한 법적 요건이 있는 지역에 있는 경우 재량 승인을 요구할 수 있다.

자유재량 검토의 일반적인 사유는 다음과 같다.

- 이전에 적합했던 용도를 변경하려는 제안

- 조닝 요건에서 벗어난 경우

- 환경적으로 민감한 지역에서의 개발 프로젝트

- 역사적 자원과 관련된 프로젝트

- 해안 지역에서의 개발 프로젝트.

의사결정권자는 일반적으로 대중과 선출직 지도자의 면밀한 조사를 통해 재량 승인 여부를 결정할 때 법적 판단을 내려야 한다. 그러므로 결과가 확실하지 않은 경우가 많으며, 개발 프로젝트에 시간이나 비용이 추가될 가능성이 있다.

여기서 조닝 업데이트(건강, 형평성, 지속가능성, 탈탄소화 목표를 진전시키고, 법규와 시장 수요을 일치시키는 조닝)을 해놓으면, 재량 검토 신청을 줄일 수 있고, 개발 자격 결과를 보다 확실하게 만들 수 있다.

조닝 업데이트에 유용한 도구 Useful Tools for Updating Zoning

최근의 일부 조닝 정책은 용도를 분리하거나 주택 유형을 분리하는 대신, 다양한 밀도의 복합용도(mixed uses) 및 주택을 허용하거나 장려하는 등 지역적으로 정의된 목표를 달성하기 위해 다양한 방법을 사용한다. 형태 기반 코드(form-based codes)는 용도 구분이 아닌 물리적 형태를 코드의 구성 원칙으로 사용하는 토지 개발 규정이다.

이 코드는 이전의 용도 기반 접근 방식(use-based approach)과는 크게 다르다.

조닝은 잠재적으로 유해한 영향을 미치거나 해당 구역의 바람직한 도시 형태와 충돌을 일으킬 수 있는 용도를 명시적으로 제한하거나 금지할 수도 있다.

예를 들어, 보행자 및 자전거 활동이 많은 지역 또는 그러한 활동이 장려되는 지역에서는 드라이브 스루 레스토랑과 주유소가 제한될 수 있다. 추가적 조닝(overlay zones)은 대중교통 중심 개발(TOD)과 같은 특정 목표를 달성하기 위해 한정된 지역에 적용될 수 있다. 이러한 오버레이 구역에는 고밀도, 복합용도 및 주차 조명 개발을 촉진하는 조항이 포함될 수 있다. 조닝 인센티브는 식료품점, 공원, 커뮤니티 정원 등 긍정적인 영향을 미칠 수 있는 용도를 장려하는 데 사용할 수 있다.