[지식정보] 조닝 업데이트 이점

ULI 최근 리포트인 “.Zoning for a More Equitable, Resilient, and Sustainable Future”를 정리하였다. 이 리포트(Reshaping the City)는 유망한 통찰력과 미국 전역의 조닝(zoning) 업데이트 사례를 공유한다. 이 리포트는 건강한 이동성(healthy mobility)을 촉진하고, 적절한 가격의 주택(housing affordability)을 높이며, 회복력 있는 장소(resilient places)를 건설하고, 기후 행동(climate action) 가속화 등 다양한 목표를 달성하기 위해 작성되었다.

지난번에 이어, 이번에는 조닝 개혁, 우선순위 경쟁 조정하기, 조닝 변화의 장벽, 조닝 업데이트 촉진, 규제 철폐와 새로운 요건 및 인센티브 창출, 컨텐츠가 핵심, 조닝의 이점, 조닝 업데이트를 통해 개발 프로세스를 간소화 등에 대해 살펴본다.

자료: ULI 리포트. Reshaping the City-Zoning for a More Equitable, Resilient, and Sustainable Future

델코지식정보

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조닝 개혁: 어렵지만 반드시 필요한 작업

Zoning Reform: Challenging but Necessary

자연재해로부터의 보호, 보다 지속 가능한 건물, 깨끗한 공기와 물, 공원과 산책로 등의 기능을 갖춘 장소에 공평하게 접근할 수 있도록 조닝 업데이트가 중요. 그러나 이는 다양한 요구와 의견을 가진 이해관계자 간의 합의를 도출해야 하므로 간단한 작업이 아니다.

예를 들어, 인종과 소득에 따른 차별을 지속시키는 조닝 정책을 해체하기 위한 노력은 미국 전역에서 이러한 정책이 얼마나 확고하게 자리 잡고 있는지를 고려할 때 쉽지 않을 수 있다. 제안된 해결책의 성격은 "이웃의 성격"에 대한 반갑지 않은 변화로 인식될 수 있다. 많은 조닝 정책들이 불평등하고 건강하지 않으며 인종 차별적인 토지 이용 패턴을 지지하고 있다. 이는 명시적으로 배타적인 정책의 예측 가능한(그리고 종종 의도된) 산물이라기보다는 삶의 경험에 의한 사실로 받아들여지는 경우가 많다.

우선순위 경쟁 조정하기 Reconciling Competing Priorities

조닝 업데이트를 통해 경쟁하는 커뮤니티의 우선순위를 조정하고, 주요 목표를 달성하는 것은 더 건강하고 공평하며 친환경적인 도시를 만드는 데 도움이 된다. 그러나 이 과정은 복잡한 균형을 잡아내는 작업이 될 수 있다. 특히 여러 우선순위가 충돌하고 있는 경우 힘든 작업이 된다.

예를 들어, 2021년 전미 주택건설협회(National Association of Homebuilders)의 설문조사에 따르면 주택 구매자의 78%가 주택 건설이 환경에 미치는 영향에 대해 우려. 가장 원하는 커뮤니티 기능으로는 "산책로/조깅로, 공원 지역, 소매 공간 근처, 걷기 좋은 커뮤니티"가 꼽혔다.

그러나 반대로 2021년 퓨 리서치 센터의 설문조사에 따르면 미국 성인 10명 중 6명은 "작은 집들이 서로 가깝고, 학교, 상점, 레스토랑이 도보 거리 내에 있는" 커뮤니티보다는 "집은 더 크고 멀리 떨어져 있지만, 학교, 상점, 레스토랑은 몇 마일 떨어진" 커뮤니티에 사는 것을 선호한다고 한다.

이러한 커뮤니티 선호도 중 일부는 서로 양립할 수 있지만, 다른 일부는 조닝 코드를 업데이트하려는 노력을 복잡하게 만든다. 또한, 주민들이 건축 환경에서 진정으로 원하는 것과 단순히 표준으로 간주하는 것을 구분하는 데 어려움을 나타내는 긴장을 보여준다. 또한, 대다수 사람이 실제로 전형적인 교외의 현상 유지에 부합하는 커뮤니티를 선호한다. 그렇더라도 또, 많은 사람이 더 밀집되고 걷기 좋은 개발을 선호하며, 이러한 사람들과 가족은 현재의 조닝 및 토지 용도(zoning and land use) 정책에서 소외되고 있다.

변화의 장벽 Barriers to Change

개혁의 필요성에도 불구하고 조닝을 변경하는 것은 정치적으로 위험하고 시간이 많이 소요될 수 있다. 기존 거주민들은 동네의 밀도를 높이려는 노력에 저항할 수 있다. 종종 '동네의 성격', 환경 영향, 교통 및 주차에 대한 변화에 대한 우려가 제기된다. 이러한 논의에서 가장 큰 목소리를 내는 사람들은 종종 조닝 업데이트에 반대하는 사람들이다.

이러한 우려는 종합 계획과 같은 조닝 결정을 알리는 조닝 및 기타 정책 문서 업데이트에 대한 논의 중에 종종 발생한다.

예를 들어

- 2022년 현재 메릴랜드주 몽고메리 카운티

‘Thrive Montgomery 2050 plan’에 대해 상당한 반대가 있었다. 이 플랜의 목표는 걷기 좋은 커뮤니티, 저렴한 주택에 대한 투자, 대중교통 인근의 고밀도 주거 개발 추가 등 주택, 대중교통, 기후 회복력에 대한 향후 의사 결정을 안내하는 것을 목표. 번영 계획에 대한 우려는 주로 향후 "업조닝(upzoning)"이 재산세를 인상하고, 교통 혼잡을 가중시키고, 단독주택을 저렴한 주택으로 대체하고, 개발자가 새로운 조닝을 준수하는 프로젝트를 건설할 수 있기에, 기존 거주자가 새로운 개발에 참여할 기회를 빼앗을 것이라는 우려에 집중되어 있었다. 반대로 지지자들은 카운티에 2045년까지 20만 명의 새로운 주민이 추가될 것으로 예상되지만, 토지의 85%가 이미 개발되었으므로, 이 계획은 "개발 제약과 주택 비용 상승에 대한 대응을 반영"하며 인종 및 경제적 분리를 조장했던 이전의 구역 설정을 개선하는 데 한 걸음 더 나아간 것이라고 지적한다.

- 2022년 중반 미니애폴리스

판사는 환경 영향에 대한 우려로 인해 이미 단독 주택 구역 및 최소 주차 요건을 없애는 등의 조닝 변경을 초래한 시의 장기 개발 계획의 시행을 중단하라고 공무원에게 명령했다. 이 소송의 원고는 환경 단체로 구성. 이들은 시 당국이 이 계획의 시행에 따른 영향을 확인하거나 해결하지 않았다고 생각하고 있다.

- 오리건 주

주민들의 반발로 2022년에 산불 위험 지도를 만들었다. 이 지도는 위험도에 따라 부동산을 분류. 그러나 산불 위험에 대처하기 위한 새로운 조닝 코드가 확정되지 않은 상태에서 공개되었다. 주민들은 새로운 규정을 준수하는 데 따른 재정적 부담과 재산 보험료 인상 등을 우려했다. 이 지도는 2023년에 새로운 구역 코드와 함께 다시 발행될 예정이다.

조닝 업데이트 촉진 Advancing Zoning Updates

앞서 언급한 사례와 같은 사례는 미국을 비롯한 전 세계의 조닝 개혁 논의에서 흔히 볼 수 있다. 주요 목표를 달성하기 위한 성공적인 전략은 창의적인 커뮤니케이션 기법을 사용하여, 삶의 질 혜택에 초점을 맞춘 공공 홍보 활동을 구현하여, 지역 주민의 동의를 이끌어내는 데 중점을 두는 경우가 많다.

예를 들어, 온타리오주 오타와

최소 주차 요건을 설명하는 짧은 동영상을 공개하여 1년 만에 40,000회의 조회수를 기록했다. 이 동영상과 시의 전반적인 홍보 활동은 결과에 초점을 맞추고 주차를 다른 도시 기회와 연결하는 명확하고 중립적인 언어를 사용했다. 그 결과 오타와 시의회는 2016년 최종 공청회에서 반대 없이 만장일치로 새로운 조닝 조례를 통과시켰고, 궁극적으로 새로운 주차 금지 프로젝트가 시작되었다. 이 비디오는 오타와 계획가들이 1960년대 이후 최초의 주차 정책 업데이트에 대한 광범위한 지지를 모으는 데 도움이 되었다는 평가를 받고 있다.

개혁을 진전시키기 위한 근본적인 전략으로는 "YIMBY(Yes in My Backyard)" 운동이 있다. 지역 주민과 YIMBY Action을 포함한 조직화된 단체는 정책 업데이트, 특히 주택 공급을 늘리고 주거지 분리를 촉진하는 것을 목표로 하는 정책 업데이트를 지지한다. YIMBY 옹호자들은 미니애폴리스의 포플렉스가 어떻게 주택 경제성을 지원하는지 설명하는 비디오를 제작한 것을 포함하여, 전국적으로 다양한 형태의 옹호 활동에 참여했다. YIMBY와 저렴한 주택 단체를 포함한 다양한 그룹 간의 협력은 잠재적으로 주택 개발을 촉진하면서 이주 위험을 완화하려는 노력을 중심으로 조닝 개혁 논의 및 조치를 조직하는 데 도움이 될 수 있다.

조지 플로이드 사건 이후 2020년 6월에 결성된 분리 코네티컷(Desegregate Connecticut)과 같은 단체는 연구, 데이터 수집, 풀뿌리 조직을 통해, 보다 공평하고 저렴하며 환경적으로 지속 가능한 토지 이용 정책을 옹호한다. 이 단체는 인종적, 경제적으로 다양한 커뮤니티를 형성하기 위해 토지 사용법을 개혁하는 데 중점을 두고 활동한다.

오래된 사례이긴 하지만, 1969년에 채택된 매사추세츠주의 포괄적 허가 및 구역 설정 항소법(40B장)은 현지의 조닝이 저가 주택을 배제한다는 우려가 커지자, 조닝 업데이트에 대한 잠재적 장벽을 극복하기 위한 또 다른 전략을 제시한다. 이 법은 "저소득 및 중간 소득 가구가 거주할 수 있는 주택이 전체 주택의 10%에 미치지 못하는 경우 개발 검토 과정에서 지방 자치단체의 권한을 제한한다. 프로젝트가 기존의 지역 검토 절차를 우회할 수 있도록 허용함으로써, 주정부는 님비주의의 영향을 완화하고 다른 방법으로는 건설할 수 없었을 저렴한 주택과 노동력 주택을 생산할 수 있도록 지원한다.“

조닝 정책 업데이트와 관련된 참여는 복잡하고 감정적인 과정이 될 수 있다. 하지만, 주요 거주성 목표를 중심으로 정책을 조정하고, 보다 건강하고 지속가능하며, 탄력적이고, 포용적인 미래를 위한 여건을 조성하는 기회가 될 수 있다. 지도자들은 이러한 목표를 달성하기 위한 구체적인 정책을 결정하는 데 있어 상충되는 요소에 직면할 수 있지만, 조닝 개혁은 퍼즐의 핵심 부분이 될 것이다.

규제 철폐와 새로운 요건 및 인센티브 신설의 균형 맞추기

Balancing Removing Regulations with Creating New Requirements and Incentives

조닝 업데이트할 때 기존 규제를 없애는 것과 개선된 규제를 시행하는 것의 적절한 균형이 명확하지 않을 수 있다. 예를 들어, 두 가지 전략 모두 달성 가능하고 저렴한 주택 개발을 늘리기 위한 목적으로 미국 전역에서 시행되고 있다.

규제 철폐 Removing Regulations

강력한 증거에 따르면 현재의 많은 조닝 규칙이 주택 공급을 제한하고 주택 비용을 증가시킨다는 사실이 밝혀졌다:

- 대부분 미국 도시에서는 주거 지역의 70% 이상에서 아파트 건설이 금지되어 있다.

- 대부분의 지자체에서는 가구가 비치된 개인 침실, 공용 주방 및 욕실을 갖춘 임대 주택의 1인실 거주(SRO. single-room occupancies)를 금지하고 있다.

- 최소 주차 요건, 높이 제한, 최소 이격 거리, 층수/면적 비율로 인해, 더 적은 수의 유닛을 지을 수만 있고, 불필요한 기능을 포함할 수 있기에, 주택 가격 상승으로 이어진다.

여러 도시에서 주택 비용을 낮추고, 도보 거리 내에 다양한 주택(missing middle housing) 등 주택 유형을 조성하기 위해 이러한 유형의 정책을 폐지하고 있다. 예를 들어 코네티컷주 하트포드, 뉴욕주 버팔로, 미시간주 앤아버, 인디애나주 사우스벤드에서는 도시 전체에서 최소 주차 요건을 폐지했다. 산호세, 새크라멘토, 버클리, 샌디에이고 등 캘리포니아의 여러 도시에서 2022년부터 유사한 정책을 추진하고 있다.

*Missing middle housing: 단독주택과 규모 및 형태가 호환되는 여러 유닛을 갖춘 다양한 주택 규모의 건물이 걸어서 갈 수 있는 동네에 위치하는 것

텍사스주 휴스턴은 미국에서 유일하게 조닝이 지정되지 않은 주요 도시로 꼽히기 때문에 또 다른 관련 사례를 제공한다. 휴스턴은 공식적인 조닝 코드가 없기에 1998년 최소 대지 면적 규정을 개혁한 이후 건설된 25만 채 이상의 타운하우스를 포함하여 동종 도시보다 14배 더 많은 주택을 건설했으며, 대부분 기존 도시 지역에 건설되었다. 휴스턴에는 공식적인 조닝이 없지만, 주차 요건 등 개발에 영향을 주는 다른 조항이 포함되어 있다.

새로운 요건 및 인센티브 창출 Creating New Requirements and Incentives

이와 대조적으로, 다른 도시에서는 포용적 조닝(IZ. inclusionary zoning)과 같은 정책을 시행하고 있다. 이는 디벨로퍼에게 요구하거나 장려하여 시장 가격 이하의 임대 아파트 또는 소유주 거주 주택을 창출하도록 하는 것으로, 제안된 시장 가격 개발의 현지 조닝 승인과 관련되어 있다. 이러한 요건은 종종 시장 가격 이하의 유닛 비용을 상쇄하기 위해 밀도 보너스 같은 인센티브와 결합 된다.

포용적 조닝 정책을 의무적으로 시행하는 도시로는 보스턴, 샌디에이고, 샌프란시스코, 워싱턴 DC가 있다. 포용적 조닝이 특정 상황에서 저렴한 주택의 생산을 촉진하고 통합을 장려하며 형평성을 개선하는 데 도움이 된다는 증거가 있다. 그러나 저렴한 주택을 실질적으로 늘리는 데 있어 IZ 정책의 효과에 대한 증거는 엇갈리고 있다. 일부 지역에서는 성공적이지만 다른 관할권에서는 주택 공급이 거의 또는 전혀 이루어지지 않았다. 주택 시장 약화, 집행 부족, 개발 인센티브 부족 등이 저렴한 주택 공급이 적은 지역의 정책과 관련이 있다.

컨텐츠가 핵심 Context Is Key

조닝 업데이트하기 위한 다양한 전략에는 분명 절충점이 필요하다. 예를 들어, 특정 조닝 조항을 줄이거나 없애면 주택 비용을 절감하는 보다 효율적인 개발 프로세스로 이어질 수 있다. 동시에, 저렴한 주택을 의무화하거나 인센티브를 제공하면 도시 분리를 완화하고 공중 보건 목표를 촉진하는 데 도움이 될 수 있다.

규제를 없애는 것이 특정 상황에서 사회적, 환경적 문제를 해결하는 데 도움이 될 수 있지만, 사람과 지구를 위해 더 나은 결과를 창출하려면 많은 경우에 명확하고 목표에 맞는 조닝 정책이 여전히 필요하다.

예를 들어, 휴스턴의 경우 공식적인 조닝이 부족한 점 때문에 오히려 주택 생산이 크게 증가했다. 하지만, 기후 위험과 관련된 토지 사용 규제를 시행하지 않은 것은 문제다. 2010년 이후 휴스턴이 위치한 해리스 카운티의 100년 빈도 홍수 지역에 7,000채 이상의 주택이 건설되었다. 상황을 더욱 복잡하게 만드는 것은 지역 홍수 보험의 보장 범위가 줄어들고 있으며 위험을 고려한 보험료가 인상되고 있다는 점이다. 극심한 홍수로 이 지역이 황폐화되었다. 홍수 보험에 가입한 주택 수는 2017년부터 2022년 사이에 25,000채 감소했다.

또한 현재 많은 지역사회에서 특정 요건을 충족하는 경우 특정 지역에서 태양광 발전을 허용하고 있다. 하지만, 건물이 더 높은 에너지 효율 목표 또는 순 제로 성능을 달성하는 데 도움이 되는 광범위한 기술은 여전히 추가 또는 특별 허가와 검토가 필요한 경우가 많다.

예를 들어 녹색 지붕, high-R-value 단열재 또는 에너지 저장 기술 등 개발자가 입주 가능한 바닥 공간과 효율성 기능 중에서 선택해야 하는 경우, 셋백 요건이나 높이 제한이 적용된다.

조닝 정책은 대부분 특정 지역의 건물에 대한 탄소 또는 에너지 사용 최대치를 설정하지 않아, 에너지 코드와 특정 조례에 맡겨져 있다.

많은 정책은 저탄소 건물 인증만을 요구하는 데 그칠 수 있다. 허용되는 기술을 명확하게 명시하지 않으면 조닝 검토 및 승인이 길어지고 복잡해질 수 있다.

이리하여, 개발자가 더 높은 건물 성능을 추구하지 못하게 할 수 있다.

도시 지도자는 특정 목표를 달성하기 위해 새로운 규제와 기존 규제의 적절한 조합을 고려해야 한다. 이 경우 '분석 마비(analysis paralysis)'의 위험과 현상 유지에 대해 우려하는 기존 거주자의 저항 가능성을 염두에 두어야 한다.

그래서 개발자, 커뮤니티 구성원 및 기타 사람들을 참여시켜야 한다. 또한 개발자는 조닝이 고품질 개발에 영향을 미치는 장벽과 기회에 대한 의견을 제공함으로써 이러한 조합을 형성하는 데 적극적으로 참여할 수 있다.

조닝 업데이트의 이점 Benefits of Updating Zoning

기존의 조닝 규정은 종종 원치 않거나 바람직하지 않은 것으로 간주되는 구시대적인 개념을 담고 있다. (예를 들어, 단독주택 옆의 아파트 또는 전용 주차장이 없는 개발을 못하게 한다.) 대부분의 기존 조닝 조례는 수십 년 동안 업데이트되지 않았다.

조닝 정책을 업데이트하는 과정은 보다 건강하고 공평하며 친환경적인 커뮤니티를 조성하는 최선의 방법을 결정하는 강력한 방법이 될 수 있다.

그래서 개혁을 추진하는 과정에서 정책 의사 결정에 영향을 미치는 홍보 프로세스를 통해 사람들이 지역사회에서 소중히 여기는 것을 공유하는 기회를 제공할 수도 있다.

조닝 업데이트는 정책과 지역 전반에 걸쳐 긍정적인 토지 이용 전략을 통합하는 데도 역할을 할 수 있다.

또한, 개발을 통해 오늘날의 시급한 과제를 해결하고 시장 수요를 충족하는 지역적 우선순위를 반영하는 가능성을 높인다.

지속가능하고, 회복력이 있으며, 저렴하고, 건강한 프로젝트 및 커뮤니티 기능에 대한 수요의 예는 다음과 같다:

- 저탄소 건물 Low-carbon buildings.

2021년 건물 입주자 및 투자자를 대표하는 고위 경영진을 대상으로 한 글로벌 설문조사에서 상업용 부동산 입주자의 79%는 다음과 같이 답했다. 탄소 배출량을 줄이는 데 도움이 되는 건물의 입지를 우선적으로 고려하고 있다고 답하고 있다. 하지만, 주요 투자자의 63%만이 탄소 제로 자산을 소유, 건설, 투자하기 위해 투자 우선순위를 정할 계획이라고 응답했다. 이 수치는 투자자들이 친환경 부동산에 대한 수요를 여전히 과소평가하고 있을 수 있음을 보여주는 수치다.

- 기후 회복력 Climate resilience.

투자자들은 부동산을 매입하거나 건설할 곳을 결정할 때 기후 변화에 대한 도시의 준비도를 점점 더 중요하게 평가하고 있다. 도시는 비상사태에 대비하고, 회복력 있는 인프라에 투자하고, 에너지 효율을 위해 노력하는 모습을 보여줘야 투자를 계속 유치할 수 있다. 하이트만 회사의 글로벌 ESG 전략 책임자인 로라 크래프트는 ULI의 2020년 보고서인 기후 위험과 부동산에서 "우리는 직면한 기후 시장 위험 유형, 시장 위험 완화 요인 및 회복력, 투자 기간 및 구조, 포트폴리오 노출 허용치를 이해한다. 그래서 투자 의사 결정에서 시장 수준의 위험을 평가하고 설명할 수 있는 시스템을 구축했다."라고 언급했다.

- 주택 가격 적절성 Housing affordability.

적정 가격대의 분양 주택을 의미하는 적정 가격대의 주택은 일부 지역에서는 시장 수요의 60%에 달한다. 최근 연구에 따르면 2019년 현재 전국적으로 379만 가구의 주택이 부족하며 169개 지역에서 주택 생산 부족을 겪고 있는 것으로 나타났다.

- 건강을 장려하는 지역사회 특징 Health-promoting community features

미국인들이 가장 중요하게 생각하는 커뮤니티 특성을 묻는 질문에, 미국 거주자의 50%는 거주지를 고려할 때, 보행 편의성을 최우선 순위로 꼽았으며, 85%는 공원, 놀이터, 열린 공간 또는 레크리에이션 센터와의 근접성을 거주지 결정에 중요한 요소로 꼽았다.

조닝 코드를 업데이트하면 도시가 커뮤니티 목표를 발전시키는 개발 프로젝트에 대한 공공 및 민간 부문의 투자를 가속화할 수 있는 발판을 마련할 수 있다.

*2021년 Circulation 저널에 발표된 연구

미국 내 수백 개의 관할 구역에서 심장 건강과 포용적 구역 설정 사이의 연관성이 밝혀졌다. 포용적 조닝을 시행하는 지역의 주민들은 전반적으로 혈압, 콜레스테롤, 혈압약 처방률 등 심혈관 건강 결과가 "균일하게 더 나은" 것으로 나타났다.

조닝 업데이트를 통해 개발 프로세스를 간소화하는 방법

How Updating Zoning Can Streamline the Development Process

앞서 나열한 여러 기능에 대한 투자를 지원하기 위해 조닝 업데이트를 진행하면, 개발 프로세스의 예측 가능성을 높여 프로젝트의 비용과 위험을 줄일 수 있다.

구식 조닝 정책은 수요가 많은 유형의 개발을 지원하려는 프로젝트를 불법으로 만들거나 어렵고 시간이 많이 걸리며 비용이 많이 들게 만들 수 있다.

하지만, 지역 우선순위를 발전시키고 더 건강하고 환경친화적인 프로젝트에 대한 시장 수요에 대응하는 조닝 업데이트는 더 많은 프로젝트를 적법하게 승인하여 개발 신청 결과를 더 확실하게 만들어 준다.

반면, 오래된 조닝은 개발자와 투자자에게 프로젝트를 더 위험하게 만들고, 값비싼 법적 비용을 초래할 수 있으며, 심지어 프로젝트를 지연시키거나 중단시킬 수도 있다.

조닝 규정 준수를 포함한 소프트 비용은 일반적으로 프로젝트 비용의 약 20~30%를 차지하며, 개발 과정에 추가되는 기간에 따라 달라진다.

때문에 조닝 정책을 업데이트하고 간소화할 필요성이 특히 중요하다.

주택 개발에서 이러한 추가 비용은 종종 완성된 주택의 임대료 또는 판매 가격에 나타난다.

시장 수요를 반영하여 조닝을 개혁하면 개발 비용을 낮추고 주택 경제성, 복원력, 환경적 성과를 지원할 수 있다.