[지식정보] 용도용적제 때문에 주택이 부족


서울 등 대도시는 주택이 부족한데 상가와 오피스는 공실이 늘고 있다. 도시 계획 용도 용적 운영에서 수요와 공급의 불일치가 있기 때문이다. 서울은 코로나 이전부터 이미 상가 공급량이 수요보다 많이 공급되어, 시장 균형이 무너지고 있다. 서울은 상업지역이 추가로 지정되면서 의무적인 상업시설 확보비율을 감안하면, 상가 공급물량은 더욱 늘어나게 된다. 도시계획 초기부터 빅데이터에 근거하여 적정량의 상가를 수요에 맞게 공급하고 나머지 부분을 주택으로 공급하는 계획이 필요하다.

원래의 모법에서 정한 용적률을 준수하여 주택을 공급한다면, 적절한 가격의 주택을 상당 부분 공급할 수 있다. 지금처럼 주택이 부족한 상황에서는 원래 모법을 탄력적으로 적용해 주택공급을 늘리는 것이 중요하다. 제도적 기준을 수정하여 주택공급을 늘리는 건축 용도의 탄력적 운영이 필요하다.

서울시는 공실이 된 상가를 주택으로 전환할 수 있도록 하고 있다. 투자 대비 효과가 미흡하고, 건축 구조상 문제가 있지만 시도해 볼 만하다. 그러나 주택전환에 따른 의무 주차장 추가 확보가 걸림돌이다. 그래서 차 없는 세대가 입주하게 하여 주차장 의무를 해제해야 한다. 미국 샌프란시스코의 경우 역세권 인근은 주차장 설치의무를 없애는 추세다. 영국 런던 경우는 공실난 상가와 오피스를 주택으로 전환 시, 사전에 정해진 건축 기준에 따라 진행하면, 별도의 인허가 절차가 생략된다.

우편번호 지역별로 달리하여 주택 등 필요 용도를 수요에 맞게 공급하는 방법도 있다. 부동산은 입지별 특성이 강하다. 지역별로 관련 빅데이터 수집이 가능해지면서 지역에 맞는 필요 시설의 수요공급을 일치시킬 수 있다. 그러면서 입지별 차별화된 주택정책도 생긴다.

젊은 도시 직장인이 주택이 없어 멀리서 출퇴근하거나, 협소 주택으로 내몰리면서 불평등이 심해지고 있다. KB국민은행에 따르면, 지난 6월 서울의 평균 주택가격은 10억 원으로, 연간 평균소득을 한 푼도 안 쓰고 18.5년을 모아야 살 수 있다. 출산율(현재 0.92명)이 떨어지고 있는 이유다. 출산율은 적절한 가격 주택과 24/7 어린이 보육시설이 해결되면, EU 평균인 1.5명까지 올릴 수 있다. 평균 연봉의 10년 치 이내로 주택가격을 내리기 위해서는 서울시 전체 용적률을 과감하게 풀어 주택공급을 해야 한다.

자료: 서울연구원, 서울연 2019-BR-28, ‘서울시 상업공간 수급현황과 입지행태 변화’, 2020.11.30.

한국부동산, 전국 상업용부동산에 대한 2021년 3분기(9.30. 기준) 임대가격지수, 투자수익률, 공실률 등 임대시장 동향 조사.

잡포스트 http://www.job-post.co.kr/news/articleView.html?idxno=38201

헤럴드경제 https://news.nate.com/view/20210925n01565

델코지식정보

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1. 서울시 상가 수급 현황(서울연구원)

서울시 상가의 공급과잉 신호에도 신규 상업공간은 계속 증가하고 있다.

소매지출에서 온라인 시장의 점유율은 2020년 말 기준으로 약 30%다. 온라인 시장은 개별 물리적 상점이 경쟁하기 어려운 구조다. 코로나19 영향도 있지만, 근본적으로 서울의 상가공급은 과다하여 상가 공실은 대단히 높다. 코로나19가 진정된다 치더라도 근본적 공급과잉으로 점포 매출을 이전처럼 유지하기가 힘들다.

시장은 부정적인 신호가 많은데도 불구하고 익선동 힙지로(을지로) 등 서울의 핫플레이스는 계속 생기고 있다. 그러면서 다른 곳의 상권을 위축시킨다. 마곡, 위례 등 대규모 개발사업이나 대형 유통업체의 거점 지역 진출로 인한 대형 상가의 공급이 계속되고 있다. 그럼에도 상업지역에서의 상가공급이 타당한 것인지 고민해봐야 할 때다.

2018년 3월 서울시가 발표한 ’도시기본계획(생활권계획) 실현을 위한 상업지역 신규지정 가이드 라인 및 운영계획‘은 2030년까지 1.92㎢의 상업지역 추가지정 내용을 담고 있다. 상업지역 지정 목적은 업무중심지를 육성하고자 대규모 오피스와 지원시설을 공급하는 것이지만 관련 상업공간 공급물량은 엄청난 수준을 넘는다. 특히 부족한 주택을 상업지역에 주상복합 형태로 공급하는 계획은 건물 저층부에 상가를 공급할 수밖에 없다. 상업공간이 수요 대비 과다하게 공급되는 결과를 낳는다.



서울의 상가 서비스 수요는 줄고 있는데 20년간 공급은 60% 늘었다.

상업공간 수요가 급격하게 줄고 있다. 오프라인 점포의 단위면적당 매출은 감소하고 있다. 반면, 2000년 과세대상 및 건축물대장의 상업공간 재고량은 5천만㎡에서 2019년 8천만㎡가 되어 약 60%가 증가하였다. 근린생활시설의 비중은 감소하고, 판매시설은 급격히 증가하다가, 최근 정체되어 있다. 식음업종은 소폭 감소하다가 최근 증가세로 돌아섰다.

절대 인구와 경제활동인구 감소, 원가 상승, 온라인 시장 급속 확대로 소매공간 수요는 크게 감소할 전망이다.

2045년 서울시 인구는 2020년 대비 약 60만 명 이상 감소한다고 한다. 가구주 연령대가 높아지고, 높은 구매력 가구수는 감소하며, 경제활동인구도 2014년 545만 명을 고점으로 하락세다. 물가상승으로 인해 2009년부터 매출원가는 매년 10%, 영업비용 7% 정도 오르고 있다. 온라인 매출 비중은 2005년 5.2%에서 2019년 21.4%, 2021년에는 30%가 넘을 전망이다. 2045년 상업공간 수요는 2020년 대비 절반에도 못 미칠 전망이다.

서울시 상업공간은 주거/준공업지역에서 늘고 상업/준주거지역에선 줄어들고 있다.

2016~2019년 상업지역에서의 전체 연면적 대비 상업공간의 연면적 비율은 24.1%에서 24.0%로 감소했다. 준주거지역은 32.7%에서 26.2%로 감소했다. 하지만 주거지역과 준공업지역에서의 상업공간 총량은 증가하고 있다. 2019년 상업공간 전체의 31.4%가 제2종일반주거지역에 입지해 있다. 신규상권은 우선 필지 규모가 상대적으로 큰 상업지역이나 준공업지역에서 발생한다. 그리고 신규상권은 기존상권 주변부 공간을 확장하면서 발생하는데, 필지 규모가 상대적으로 작은 주거지역에서 많이 나타난다. 같은 규모라도 주거지역에서의 면적변화는 상업지역이나 준공업지역보다 상당히 많은 개소의 신규 상업공간이 형성된다.

새로운 상업공간은 상권 주변부를 향해 수평적으로 확장한다.

서울연구원이 입지지니계수(Locational Gini Coefficient)가 낮은 일반음식점과 휴게음식점을 대상으로 CI(Concentration Index)값을 분석한 결과, 상업공간은 주거지역 내에서 상권 주변부를 향해 수평적으로 확장한다. 기존상권은 종전에 있던 업종이 유출되면서 CI값이 낮아지기도 한다. 이유는 상업공간이 건축물 저층부 입지를 택하려 하고, 높은 권리금을 피해 주변부 입지를 택하기 때문이다.

*입지지니계수: 산업의 상대적 입지집중패턴을 분석하기 위한 지수

*CI: 산업특화도와 산업밀도를 고려한 산업집적 지수

2015~2019년 증가한 상업공간의 42.9%는 건축물 용도변경으로 공급되었다.

2015년 이후 건축물 신축으로 공급된 상업공간 면적은 연간 80만㎡를 넘는다. 매장 규모가 1만㎡인 대형마트 80여 개 규모의 상업공간이 해마다 새 건물에서 탄생한다. 매년 멸실되는 상업공간 규모도 상당하나, 이를 감안 하더라도 해마다 신축으로 공급되는 상업공간은 30만㎡를 넘는다. 2015~2019년까지 증가한 상업공간 면적 중 약 42.9%는 타 용도에서 상업용도로 건축물의 용도를 변경한 것이다. 주로 업무나 주거 용도에서 근린생활시설, 식음 업종으로 변경한 비중이 높다. 업무시설에서 판매시설로 변경한 면적도 5만㎡를 넘는다.

용도변경은 상업 용도로 일방향으로 가고 있어 수요변화에 따른 탄력적 이용이 어려워지고 있다.

2015~2019년 중 10개 용도 중에 근린생활시설, 식음업종, 판매시설 등 상업 용도로 용도 변경한 면적은 전체의 약 42%에 해당한다. 기존 용도와 변경 용도를 비교해보면, 주거와 업무 용도에서 상업 용도로의 일방향 전환이 대부분이다. 단독주택에서 휴게음식점 및 일반음식점, 소매점으로 변경한 면적이 많다. 주거지의 상업화가 종전의 주택을 상업 용도로 변경해 나타나는 결과다.



서울은 토지의 최유효 이용을 위해 상업지 유형별로 관리할 필요가 있다.

상업공간 수요는 크게 감소할 전망이지만, 상업공간 증가속도는 다소 더뎌졌을 뿐 지속 공급되고 있다. 토지의 최유효 이용을 위해 시장이 자율적으로 용도를 변경할 수 있어야 한다. 그러나 상업공간은 다른 용도로 쉽게 변경해서 사용하는 것이 어렵다.

정부는 상업공간의 공실을 주거로 활용하기 위해 공공주택사업자가 상업용 시설을 용도 변경하기 쉽도록 주택건설기준의 개정방침을 발표한 바 있다. 그러나 건축물 용도변경은 용도지역이나 건축 특성에 따라 상업공간의 입지선택과 공급방식이 달라 고려해야 할 요소가 많다. 상업지 유형을 구분하고 특성을 파악하여 상업지의 유형별 관리 방향을 달리 마련해야 한다.

상업지역 의무 상업시설 확보비율은 그 기준을 수정할 필요가 있다.

코로나 이전부터 이미 상가 공급량이 수요보다 많아 시장의 균형이 깨지고 있었다. 여기에 코로나가 종식되더라도 비대면 소비는 계속될 전망이다. 한번 체험한 비대면 경험이 사라지지는 않는다.

상권 수요, 지역적 배분이 급하게 변하고 있어 이에 대비해야 한다. 상업지역이 추가 지정되면서 공급될 상업공간의 물량을 감안하다면 의무 상업시설 확보비율은 그 기준을 수정할 필요가 있다. 건축물 용도의 유연한 변경이 가능한 틀을 마련해야 한다.

수요변화로 공실이 된 공간을 시장 요구에 따라 탄력적으로 활용할 수 있는 전용기준을 정립할 필요가 있다.

공실로 남아있는 상업공간을 다른 용도로 활용할 수는 있으나, 건축물을 처음 지을 때 큰 투자가 들어갔기에 탄력적으로 용도를 바꾸거나 구조를 바꾸는 것이 어렵다. 여기에 용도변경이라는 기존 제도가 발목을 잡는다면 탄력 대응은 더 어려워진다.

도시계획에서 상업시설은 시장원리에 의해 작동하도록 맡겨둔 지 오래다. 그러나 건축물의 특성상 공간 공급자에서 최종 사용자에 이르기까지 여러 단계를 거쳐야 하는 상업시설의 경우 수요가 시장에 반영되기까지 시차가 크다. 때문에, 수요에 대응하여 유연한 활용이 가능하도록 계획체계를 보완할 필요가 있다.

2. 21년 3분기 오피스 상가 공실률(한국부동산원)

한국부동산원이 최근 조사 발표한 21년 3분기 상업용부동산 동향 자료를 살펴보자.



전국 공실률 오피스는 10.9%, 중대형은 13.3%, 소규모는 6.5%로 나타났다. 오피스는 노후 오피스의 경우 선호도가 낮아 공실 해소에 어려움이 있으나, 주요 권역에 위치한 등급이 높은 오피스의 경우 안정적인 임차시장을 유지하며 10.9%의 공실률을 나타냈다. 오피스 공실은 충북, 전남, 강원 등이 전국 평균(10.9%) 대비 높은 공실률을 나타냈고 경기, 서울, 제주는 10%미만의 공실률을 나타냈다.

서울 오피스는 다른 지역으로 대체가 어려운 주요 업무 권역의 경우 수요가 이탈없이 유지되어 공실 수준이 일정한 편으로 공실률 7.9%를 나타냈다. 서울 오피스 공실은 7.9%, 테헤란로 7.1%, 강남대로 7.7%, 여의도 9.1%다.

경기 오피스는 분당역세권에서 공급 부족을 겪고 있는 판교의 임차수요를 흡수하는 등 전반적으로 안정적인 수요를 유지하며 6.0%다. 경기 오피스 공실 6.0%, 분당역세권 5.5%, 일산라페스타 2.4%다.

상가 공실은 사회적 거리두기 강화에 따른 경영악화로 폐업 증가 및 신규 임차수요 감소하며 중대형 상가 13.3%, 소규모 상가 6.5%로 나타났다. 자영업자는 전년대비 -81,000명(`21.3월), 29,000명(`21.6월), -26,000명(`21.9월)로 나타났다.

중대형 상가 공실은 울산, 세종, 경북 등이 전국 평균(13.3%) 대비 높은 공실률을 나타냈고 제주, 서울, 경기 등이 낮은 공실률을 나타냈다.

서울 중대형 상가 공실은 명동 상권에서 외국인 관광객 급감, 홍대/합정 상권에서 사회적 거리두기에 따른 상권침체가 지속되며 공실률 9.7%다. 서울 중대형 상가 공실은 9.7%, 명동 47.2%, 홍대/합정 17.7%다. 서울 소규모 상가 공실은 6.7%, 명동 43.3%, 홍대/합정 24.7%다.

울산은 울산대 상권에서 유동인구 감소, 울산농소 상권에서 인근 택지개발지구의 신축 상가로 수요가 분산되며 21.1%의 공실률이다. 울산 중대형 상가 공실률 21.1%, 울산대 27.6%, 울산농소 15.0%다. 울산 소규모 상가 공실률 4.4%, 울산대 12.0%, 울산농소 18.1%다.

소규모 상가 공실은 전북, 세종, 대전 등이 전국 평균(6.5%) 대비 높은 공실률을 나타냈고 제주, 울산, 부산 등이 낮은 공실률을 나타냈다.

부산은 사직야구장 상권에서 관중 입장 재개로 회복세이나, 남포동 상권에서 높은 임대료 수준으로 인한 수요 감소로 4.6%를 나타냈다. 부산 소규모 상가 공실률 4.6%, 사직야구장 4.5%, 남포동 15.9%다. 부산 중대형 상가 공실률 14.1%, 사직야구장 10.6%, 남포동 27.2%다.

대전은 원도심 상권에서 코로나19 장기화로 인해 폐업이 증가하여 지역 평균보다 높은 공실 수준을 보이며 8.2%의 공실률이다. 대전 소규모 상가 공실률 8.2%, 원도심 14.0%, 복합터미널 8.8%다. 대전 중대형 상가 공실률 14.6%, 원도심 23.0%, 복합터미널 12.1%다.

3. 21년 6월 서울의 평균 연간소득 대비 평균 주택가격 비율(PIR)은 18.5배

서울 중위소득 연간소득을 한 푼도 쓰지 않고 18.5년을 모아야 집을 산다.

서울에서 중위소득 계층이 중간가격대 집을 마련하려면 연간소득을 한 푼도 쓰지 않고 18.5년을 모아야 한다. 생활비로 나가는 돈과 대출 제한 등을 고려하면 서울 ‘내 집 마련’은 훨씬 더 어려워진다.

21년 9월 25일 KB국민은행 리브부동산에 따르면 지난 6월 서울의 소득 대비 주택가격 비율(PIR)은 18.5배로 2008년 통계 집계 이래 최고치를 기록했다. PIR은 집값이 가구의 연소득 대비 몇 배인지 보여주는 지표로, 서울의 중간소득(5분위 중 3분위) 가구가 중간가격대(5분위 중 3분위) 주택을 산다고 봤다. 도시 중산층 가구가 번 돈을 한 푼도 쓰지 않고 18.5년은 모아야 서울 내 중간수준의 집을 살 수 있다. 생활비나 대출 규제 등을 고려하면 사실상 연봉으로 내 집 마련을 하는 데 30년 정도는 걸릴 것이다.


서울의 PIR이 가장 낮았던 시기는 2014년 9월(8.8배)이었다. 이번 정부가 출범할 당시인 2017년 5월 10.9배에서 4년여 만에 7.6년이 늘어 18.5배가 됐다. 서울의 3분위 평균 주택가격은 올해 6월 기준 10억3486만원으로, 2017년 5월(5억1602만원)과 비교하면 두 배 이상 뛰었다. 반면 소득 상승은 이에 한참 못 미쳤다. 도시지역 가구의 3분위 월 명목소득은 올해 2분기 466만8410원으로, 2017년 2분기(393만5815원)보다 18.6% 올랐다.

전국 PIR도 2분기 기준 7.1배로 통계 작성 이후 가장 높은 수준을 나타냈다. 2017년 5월 5.7배에서 1.4년 늘어났다.

KB국민은행이 대출거래 정보를 바탕으로 작성한 ‘KB아파트 PIR’도 올해 2분기 서울이 13.4배로 역대 최고치를 찍었다. 이 지표는 KB국민은행에서 실제 주택담보대출을 받은 대출자의 연소득 중위값, 아파트 중위가격을 반영해 산출한다.

대출자 정보를 보면 서울 기준으로 올해 2분기 연소득 중위값은 5519만원, 아파트 중위값은 7억3750만원이었다. KB아파트 PIR이 8.8배였던 2017년 2분기와 비교하면, 대출자의 연간소득(5213만→5519만원)은 비슷한 수준인데 아파트 가격(4억6000만→7억3750만원)만 크게 뛰었다.

PIR은 연봉을 단 한 푼도 쓰지 않고 모은다는 것을 전제로 한 수치인 만큼, 생활비나 대출 규제 등을 고려하면 사실상 연봉으로 내 집 마련을 하는 데 30년 정도는 걸릴 것이라는 분석도 나온다. 향후 주택시장의 움직임에 따라 이 기간은 더 늘거나 줄어들 수도 있다.

한국은행도 ‘금융안정 상황’에서 PIR이 최근 2년간 꾸준히 상승하고 있다는 점을 언급했다. 한은은 “주택 매매·전월세 시장에서는 수급불안 우려 등으로 추가 가격 상승 기대가 여전히 높은 상황”이라며 “8월 기준금리 인상과 가계부채 관리 강화 등이 하방압력으로 작용하겠지만 정비사업 규제 완화를 통한 주택공급 확대 등 주택 수급 상황에 따라 영향을 받을 가능성도 있다”고 봤다.

지자체마다 용적률을 낮게 적용한다.

원래의 모법에서 정한 용적률을 준수하여 주택을 공급한다면, 적절한 가격의 주택은 상당 부분 해소할 수 있다. 국토계획법에는 중심상업지역 용적률이 최대 1500%이고 일반상업지역은 1300%, 근린상업지역 900%, 유통상업지역 1100%, 준주거지역 500%, 3종일반주거 300%, 2종 일반주거지역 250%, 1종 일반주거지역 200%, 2종전용주거지역 150%, 1종전용주거지역 100%, 준공업지역 400% 등으로 정해져 있다.

하지만 서울시 등 지자체는 이를 낮추어 적용하고 있다. 예를 들어 서울시의 경우, 중심상업지역 1,000%(역사도심 800%), 일반상업지역 800%(역사도심 600%), 근린상업지역과 유통상업지역 600%(역사도심 500%), 준주거지역 400%, 3종 일반주거 250%, 2종 일반주거지역 200%, 1종 일반주거지역 150%, 2종 전용주거지역 120%, 1종 전용주거지역 100%, 준공업지역 400% 등으로 정해놓고 있다. 뉴욕의 월드트레이드센터 용적률은 1300%이고, 허드슨 야드는 최대 2,200%다.



서울시는 상업지역 내 주거복합건물의 주거 외 의무 용도 비율을 전체 연면적의 20% 이상(해당 위원회 심의로 10% 이상)으로 정하고 있다. 이 의무비율을 없애고 주택으로 공급하는 전환이 필요하다. 또한, 서울시는 상업지역 내 주거 부분의 용적률을 중심상업지역과 역사 도심을 제외한 일반상업지역에서 600% 이하, 역사도심 내 일반 근린 상업지역에서 500% 이내로 제한하고 있다. 해당 심의 위원회가 인정하는 경우 일부 상향할 수 있으나 이 역시 제한적이다. 이 부분의 규제도 풀어야 주택공급이 늘어난다.



4. 시사점

서울 등 대도시는 주택이 부족한데 상가와 오피스는 공실이 늘고 있다. 도시계획 용도 용적 운영에서 수요와 공급의 불일치가 있기 때문이다. 서울은 코로나 이전부터 이미 상가 공급량이 수요보다 많이 공급되어, 시장 균형이 무너지고 있다. 서울은 상업지역이 추가로 지정되면서 의무적인 상업시설 확보비율을 감안하면, 상가 공급물량은 더욱 늘어나게 된다. 도시계획 초기부터 빅데이터에 근거하여 적정량의 상가를 수요에 맞게 공급하고 나머지 부분을 주택으로 공급하는 계획이 필요하다.

원래의 모법에서 정한 용적률을 준수하여 주택을 공급한다면, 적절한 가격의 주택을 상당 부분 공급할 수 있다. 지금처럼 주택이 부족한 상황에서는 원래 모법을 탄력적으로 적용해 주택공급을 늘리는 것이 중요하다. 제도적 기준을 수정하여 주택공급을 늘리는 건축 용도의 탄력적 운영이 필요하다.

서울시는 공실이 된 상가를 주택으로 전환할 수 있도록 하고 있다. 투자 대비 효과가 미흡하고, 건축 구조상 문제가 있지만 시도해 볼 만하다. 그러나 주택전환에 따른 의무 주차장 추가 확보가 걸림돌이다. 그래서 차 없는 세대가 입주하게 하여 주차장 의무를 해제해야 한다. 미국 샌프란시스코의 경우 역세권 인근은 주차장 설치의무를 없애는 추세다. 영국 런던 경우는 공실난 상가와 오피스를 주택으로 전환 시, 사전에 정해진 건축 기준에 따라 진행하면, 별도의 인허가 절차가 생략된다.

우편번호 지역별로 달리하여 주택 등 필요 용도를 수요에 맞게 공급하는 방법도 있다. 부동산은 입지별 특성이 강하다. 지역별로 관련 빅데이터 수집이 가능해지면서 지역에 맞는 필요 시설의 수요공급을 일치시킬 수 있다. 그러면서 입지별 차별화된 주택정책도 가능해진다.

젊은 도시 직장인이 주택이 없어 멀리서 출퇴근하거나, 협소 주택으로 내몰리면서 불평등이 심해지고 있다. KB국민은행에 따르면, 지난 6월 서울의 평균 주택가격은 10억 원으로, 연간 평균소득을 한 푼도 안 쓰고 18.5년을 모아야 살 수 있다. 출산율(현재 0.92명)이 떨어지고 있는 이유다. 출산율은 적절한 가격 주택과 24/7 어린이 보육시설이 해결되면, EU 평균인 1.5명까지 올릴 수 있다. 평균 연봉의 10년 치 이내로 주택가격을 내리기 위해서는 서울시 전체 용적률을 과감하게 풀어 주택공급을 해야 한다.

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