[지식정보] 도시 내 공지 개발 장애요소와 해소방안

July 23, 2010

● 최근 도심회귀 추세에 따라 도시 내 공지(vacant land)에 대한 인식이 변하고 있다. 도시 확장기인 1980년대에는 골칫거리로 인식되었으나 1990년대 이후에는 중요한 자산으로 여기게 되었다. 이번 호에서는(http://www.delco.co.kr) 미국의 도시지역 공지 개발을 성공적으로 수행하기 위한 ULI의 “공지 개발에 수반되는 장애 문제와 그 해소방안”을 소개한다.

● 도심 공지 개발 과정
 공지(vacant and abandoned properties)를 개발하기 위해서는 개발 대상지 선정, 부지확보, 개발계획 수립, 주민 동의, 인허가 취득, 자금조달(financing) 등의 과정이 필요하다. 이러한 개발 과정마다 장애가 많이 발생하고 이를 해소하는데 많은 시간과 비용이 투입되면서 리스크가 증가한다.

이러한 과정에서 공익성과 사유재산권의 충돌, 님비주의(NYMBYism-Not in my backyard)가 가장 큰 문제로 부각되는데 이를 효과적으로 대응하기 위해서는 시정부의 지원, 환경단체 및 이해관계자와의 협력, 투명한 개발계획 수립 및 주민 이해, 그리고 적절한 자금투입이 이루어져야 하는데 그 구체적인 내용은 다음과 같다.
   
1.시정부(local government)의 인식과 역할(role)이 중요하다.

● 공지에 대한 인식이 변한 최근까지도 시정부는 관할지역 내 공지의 대부분을 확보하지 못하고 있다. 그 이유는 연방정부에서 예산을 삭감하고 있기 때문이다. 또한 도시 재개발에 대한 시민들의 과거의 좋지 않은 경험도 일조하고 있다.

● 그러나 1980년대에도 일부이긴 하지만 진취적인 시장(mayor)들은 지역경제발전의 일환으로 공지를 인식하기 시작하였으며, 1990년대에는 smart growth movement로 발전시켰다.
(※smart growth movement는 무분별한 도시 확장과 교외개발을 방지하기 위하여 도심중심으로 교통과 친환경시설을 도입하는 개념인데. 주요 시설로는 복합단지 조성, 자전거 및 도보 거리 조성, 도심 환승주차장 설치 등이 있다.)
   
● 공지(vacant and abandoned properties)가 효과적으로 개발되려면 시정부의 역할이 중요한데도 불구 이에 대한 시정부의 인식이 아래에 예시된 표에서와 같이 걸림돌이 되고 있다. 

 * 시정부차원의 인식과 장애요인

● 유휴 토지 문제를 연방정부차원에서 처리해 주기를 많이 기대하고 있지만 사실은 지방정부의 역할이 중요하다. 뉴저지 주에서는 방치된 부동산을 재개발하기 위해 법률을 제정하였는데 그 내용은 다음과 같이 요약된다.

- 개발이 필요한 방치된 부동산을 명확히 구분하여 선별한다.
- 지방정부가 재개발을 촉진하기 위해 부동산 취득 과정을 쉽게 하고, 수요자가 
  활용할 수 있도록 지원토록 한다.
- 지방정부나 관계기관이 소송을 통해 유휴 토지가 재개발 혹은 개발업자에게 
  매각될 수 있도록 법정재산관리인을 선정한다.
- 방치된 부동산에 대하여 시정부가 토지수용권을 발동할 수 있는 조건을 
  완화한다. 유휴자산을 재개발하거나 행정기준에 적합하게 재사용하는데 소요되는
  비용을 산정하여 그 사업성을 검토한다.

상기에 언급된 4가지 요소를 감안하여 다양한 시나리오를 구성할 수 있다. 
예를 들면 재개발 예정지역에 방치된 건물들이 있고, 조세문제가 해결되지 않은 경우 시정부는 수용권을 발동할 수 있다. 방치된 부동산을 선별하고, 부동산가치를 산정하여, 부동산을 강제로 인수한다. 개발업자는 시와 협약을 맺고 시는 부동산을 인수하여 개발업자에게 인도한다. 개발업자는 시에게 인수비용을 지불한다. 
즉 시가 방치된 부동산을 인수하여 개발업자에게 인도하여 재개발이 되도록 한다는 것이다.      
 
2.효율적인 공지개발을 위한 원칙 10단계

● 많은 도시들이 공지를 새로운 도시 발전을 위한 자산으로 인식하고 개발하려고 노력하고 있는데, 이를 효율적으로 진행하기 위해 전문가들은 다음과 같이 10가지 단계(step)를 권장하고 있다.

① 공지에 대하여 자료가 축적되어 있어야 한다. 
 - 많은 도시가 공지가 얼마나 되는지 파악이 안 되고 있다. 개발업자 혹은 투자자들은 어떤 토지가 유용하고 소유자가 누구인지, 관련세금, 그리고 어떻게 취득할 수 있는지에 대하여 알고 싶어 하지만 당국은 그에 대한 정보를 갖고 있지 않다.
  
② 공지 재개발은 도시 전체적인 관점에서 판단하고 접근해야한다.
 - 재개발권역을 상업이나 서비스 관점에서 보다는 주택시장을 기준으로 분류한다. 즉 주택시장 기준으로 안정지역(stable), 발전지역(emerging), 낙후지역(distressed)으로 나눈다. 낙후지역의 경우 주택이 노후해지고 생활환경이 악화되면서, 건물의 공실이 증가하고 많은 유휴자산이 방치된 상태가 된다. 이러한 지역에서는 우선적으로 불량자산을 제거하고 환경을 정비하여 선별적인 개발이 촉진되도록 해야 한다.

③ 지역사회 이해관계자들과 협력하여 개발계획을 세운다.
 - 개발 수익성과 지역 공익성간에 마찰을 최소화하기 위해 파트너쉽을 강화한다. 에를 들면 모든 개발지역에 레크레이션센터, 대형슈퍼마켓을 도입하는 것은 현실적으로 어려움을 인식하고 조정해야 한다. 

④ 행정을 효율화한다.
 - 부동산 취득, 처분, 재개발이 효율적으로 이루어지도록 제도를 개선한다.

⑤ 효율적인 개발이 되도록 법제도를 구비한다.
 - 공지가 시장에서 거래되어 개발이 가능하도록 지역정부의 권한을 강화한다.

⑥ 시장성을 촉진한다.
 - 개발 규모의 이점을 살려 매매가 잘 되도록 한다.

⑦ 재개발이 용이하게 단기금융지원, 보조금 혹은 세금혜택을 제공하여 투자 및 개발을 유도한다.

⑧ 친환경적이고 보존가치가 있는 시설을 만들고, 사업에 유리한 환경을 조성한다.

⑨ 경제적 사회적으로 다양한 계층이 어울려 생활할 수 있도록 한다.

⑩ 지역정부, 이해관계자들이 파트너쉽(partnership)을 형성하고 공지 개발은 전적으로 지역 내 책임이라는 것을 인식한다.
 
3. 공지 개발을 위한 토지수용에 대한 법적인 의견

공지 개발을 촉진하기위한 부지확보 과정에서 토지수용권과 사유재산권이 충돌한다. 시정부가 공익성을 위해 토지수용권을 이용해야 한다는 의견과 사유재산권은 헌법이 보장하는 권리로 침해되어서는 안 된다는 논리가 팽팽히 맞서고 있다.

미국 연방법원에서도 사안에 따라 엇갈린 판결을 내리고 있는데, 부득이 토지수용을 실시해야 할 때 유의해야 할 점들은 다음과 같다. 
 * 토지수용에 대한 유의점

4. 자금조달(financing)

공지 개발에서 필요한 자금을 조달하는 것은 위에 언급한 취득보다는 변동성이 적은 요소지만 프로젝트가 진행되기 위해서는 필수적인 사항이다. 개발진행 단계별로 혹은 개발청사진에 따라 자금조달은 지속적으로 진행되어야 한다. 정부의 부동산 개발 지원 자금이 부족하여 각종 사모펀드에 의존하게 되는데 이 경우 거의 대부분 단기자금 형태로 투입되며, 개발성과를 내는데 필요한 20-30년간의 장기적인 투자자금을 확보하기가 어렵다.

프로젝트를 추진하면서 자금조달 시 유의해야 할 사항은 아래와 같다.

5. NIMBYism

거의 대부분 부동산 개발에서와 마찬가지로 공지 개발에서도 님비즘(NIMBYism)이 큰 장애로 작용한다. NIMBYism으로 인해 많은 시간과 비용이 낭비된다.

(NIMBYism이란 not in my back yard의 약자로 새로운 개발을 찬성하면서도 그런 일이 자기 집 가까이에서 이뤄지거나 자기 생활에 방해가 되는 것은 반대하는 사람)

공지 개발은 대부분 높은 용적율(고밀도)로 개발되는데 이로 인해 발생하는 기반시설 문제, 소음 공해 등 환경변화, 일조권 침해 등으로 인해 부정적인 태도가 형성되는 것이 어찌 보면 당연한 반응일 것이다.

이러한 점을 고려하여 NIMBYism을 YIMBYism으로 바꾸기 위해서는 우선 개발 비젼(vision)을 제시하고, 개발의 필요성에 대하여 지역주민과 단체에게 교육을 강화하는 한편 효율적인 협의체를 구성하여 지지를 확보하여야 한다.

또한 개발지역사회에 도서관, 박물관, 공공장소 등을 기부하는 등 개발이익을 공유하겠다는 의지를 보여야 적극적인 찬성을 얻을 수 있다. 특히 NIMBYism에 가장 큰 영향을 미치는 것은 환경단체로서 이들과의 적극적인 교감이 중요하다.

6. 계획(planning)

장기적인 개발계획은 그 지역에 많은 것을 변화시키게 된다. 교통체계가 바뀌고 인구밀도도 높아지고, 이에 필요한 각종 인프라도 구축되어야 한다. 이러한 변화를 바라보는 지역주민은 불안해 할 수밖에 없는데, 이를 적극적으로 알리고 이해시키지 않으면 부정적인 태도를 초래하게 된다.

이러한 것을 방지하고 프로젝트를 효율적으로 진행해 나가려면 개발 초기단계부터 계획을 잘 수립하여야 한다. 아래에 제시하는 사항들을 감안하여 계획을 수립하면 불필요한 저항을 줄일 수 있다. 

 

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