[지식정보] 재개발 시 민간도로(스트리트 그리드) 고려 사항

도시 및 교외 지역에서 블록 패턴과 교통망의 일부로 전용 도로가 점점 더 많이 제안되고 있다. 여기에는 새로운 복합용도 커뮤니티로 탈바꿈하는 기존 쇼핑몰 부지 등이 포함되고 있다. 고성장 및 재개발 중인 민간 인프라는 시 예산이 제한되어 있는 많은 공백을 메우고 안전과 접근성에 대한 표준을 유지하는 데 도움이 될 수 있다.

하지만, 여러 가지 문제도 수반된다. 민간도로(private streets)가 가장 실현 가능하고 효과적인 곳은 어디이며, 상황은 어떻게 중요하며, 어떤 정책을 통해 제대로 시행될 수 있을까?

많은 도시에서 고밀도화, 밀집화, 복합 토지 이용, 보행자 우선주의가 두드러지면서 이러한 토지에 서비스를 제공하기 위한 새로운 인프라가 필요하게 되었다. 그리고, 대부분 지역에서 세밀하고 걷기 좋은 거리가 격자 형태를 취하는 경우가 많습니다.

ULI는 캐나다 온타리오주 본시, 피커링시, ULI, 콜로라도주 레이크우드시와의 세미나를 통해 새로운 접근성을 갖춘 새로운 장소를 만드는 데 필요한 기회를 더 잘 이해하기 위해 고려 사항, 선호도, 결과 등을 탐색했다. 그 내용을 정리해본다.

자료:

https://urbanland.uli.org/public/filling-in-the-street-grid-considerations-for-private-streets-in-redevelopment/?utm_source=realmagnet&utm_medium=email&utm_campaign=HQ%20Urban%20Land%2006%2E5%2E2023

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콘텐츠 및 요구 사항

민간 인프라의 적절한 역할을 결정할 때는 맥락을 살펴보는 것이 중요하다. ULI 노스웨스트 아칸소의 전무 이사 웨스 크레이글로우에 따르면, 미국의 일부 주거 개발에서는 '게이트 커뮤니티' 분위기를 조성하기 위해 전적으로 민간 인프라를 사용하는 것이 일반적이다.

이러한 상황에서는 응급 서비스 및 건축법 요건이 여전히 적용되지만, 보행자 또는 자전거 편의시설 측면에서 지방 자치 단체의 역할은 없다. 상업용 개발의 경우, 지자체는 일반적으로 구획 조례와 같은 메커니즘을 통해 부지 구조와 표준을 지정하여 특정 요건을 부과한다.

물론 실용적인 고려 사항도 중요한 역할을 한다. 지자체는 위치와 수용 능력에 따라 도로의 공공성을 요구하거나 요청할 수 있으며, 일반적으로 위치가 매우 멀고 서비스가 어려운 경우 관심이 적을 수 있다.

캐나다 토론토 인근 피커링 시의 개발 검토 및 도시 디자인 담당 매니저인 나일쉬 수르티에 따르면, 사유 도로의 사용을 고려하는 기준에는 도로의 기능, 연결, 접근성, 블록 크기 및 부지 구성, 도시 디자인 및 거리 경관 디자인, 구역 설정, 주소 지정, 지자체 서비스 등이 포함된다. 예를 들어, 다중 타워 콘도 블록인 유니버설 시티에는 두 개의 공공 도로를 연결하는 전용 도로가 있다. 이 전용도로의 주요 기능은 세 개의 콘도 건물에 차량 접근을 제공하는 것이다.

지방 자치 단체의 관점에서 볼 때 대중에게 미치는 영향은 미미하다. 그러나 사유 도로의 유지 관리와 향후 재포장 또는 업그레이드를 위해 개별 콘도 건물 간의 거버넌스 구조를 구축해야 한다. 이는 구매자에 대한 형평성 문제와 콘도미니엄 이사회에 대한 향후 재정적 영향에 대한 문제를 제기한다. 대규모 연기금이나 주식의 지원을 받는 장기 자산 관리자는 설계의 유연성을 활용하면서 전용 도로를 운영 및 유지 관리하는 데 더 적합할 수 있다.

캐나다 토론토 인근 피커링시 Pickering Town Centre Redevelopment

피커링 타운 센터는 온타리오 연금 위원회 부동산이 소유한 대형 쇼핑몰이다. "피커링 다운타운은 모든 사람과 사계절 내내 활기차고 지속 가능하며 접근성이 뛰어나고 뚜렷한 도심이 될 것"이라는 비전을 가진 주요 성장 지역에 위치해있다. 영감의 장소, 모임의 장소, 일의 장소, 생활의 장소가 될 것이며, 이 모든 것이 작고 걷기 좋은 환경에서 이루어질 것이다.“

피커링 타운센터의 2단계 마스터플랜은 내부 도로를 더 세밀하게 조성하고 사유 도로와 공공 도로를 모두 사용하도록 제안했다. 다음 그림에서 보는 바와 같이 주변 간선도로와 연결되는 도로는 공공 도로로, 내부 도로는 사유 도로로 계획했다. 도시 디자인 가이드라인에 따라 공학적 표준에 따라 건설하고 효과적인 공공 접근성을 유지하기 위해 지자체와 협의했다.

도전과 기회

지자체는 민간도로가 자산 관리자에게 콤팩트한 형태, 효율적인 토지 사용, 설계 유연성 등 기회를 제공한다는 점을 알고 있다. 하지만, 일관된 공공 접근과 장단기 재정적 책임 과제도 해결해야 한다. 새로운 복합 용도 개발에서 지자체는 도로의 기능과 안전을 보존하는 동시에 일반인 및 운영 직원의 지속적인 접근과 지속적인 유지보수 및 성능을 유지하고자 할 것이다.

여러 소유주 또는 소유권 변경으로 인한 복잡한 문제도 논의가 필요하다. 지방 자치 단체와 전원주택 소유자 협회의 경험을 통해 유지 관리, 책임 및 인수에 대한 책임과 위험과 같은 항목은 계약을 통해 명확히 할 수 있다.

이를 복합용도 개발에 적용하면 도시 설계 지침, 2차 및 3차(구체적) 계획, 소유권 보유 계약, 부지 계획 승인 시 협상 등이 도구의 프레임 워크에 포함될 수 있다.

예를 들어, 본시(City of Vaughan)의 Vaughan Metropolitan Centre Secondary Plan(2021년 2월)에서는 도시 디자인 가이드라인에 따라 더 큰 블록과 성능을 분할하기 위해 개인 도로를 사용할 수 있는 곳을 명시하고 있다.

그래서 도시 전체의 정책 프레임워크가 개발자와 시 직원 모두에게 일관된 방향을 제시할 수 있는 도구를 제공할 수 있다. 개발 압력이 증가함에 따라, 전용 도로 프레임워크에는 엔지니어링, 조닝, 법률, 교통, 재무 등 시 부서와의 대화를 통해 전용 도로 사용에 대한 일관된 기준을 정의하고, 부지 계획 검토 프로세스를 지원하기 위한 계약 순서를 명확히 할 수 있다.

예를 들어, 토지가 매각되고 시간이 지남에 따라 관통 도로가 된 민간 도로의 새 소유자가 전체 토지 필지를 개발하고자 한다. 반면, 지자체는 도로 기능을 유지하고자 하는 경우 갈등이 발생할 수 있다. 소유권에 관한 계약을 일관되게 적용하면 명확성을 확보할 수 있다.

미국 콜로라도주 레이크우드 벨마 재구상 Reimagining Belmar

미국 콜로라도주 레이크우드에 있는 벨마(Belmar) 사례를 보자. 이는 쇼핑몰 재개발 사례에서 시와 개발업체 간의 세부적인 협상과 공유된 비전을 통해 공공 도로 정면을 중심으로 "영속성과 회복력이 뛰어난 도시"가 만들어졌으며, 공공 및 민간 영역 모두에서 고품질의 공공 영역과 고성능의 도로가 만들어졌다.

벨마는 1990년대 중반부터 상업적 성공이 쇠퇴하기 시작한 지역 쇼핑몰(빌라 이탈리아)이 있던 곳이다. 결국, 폐쇄된 쇼핑몰 구조의 대부분은 복합용도 커뮤니티와 새로운 스트리트 그리드로 대체되어 콜로라도주 덴버 교외의 레이크우드에 새로운 '다운타운'을 형성했다. 이 프로젝트의 자금 조달에는 민간 재원, 공공 개선 비용, 세금 증액 융자, 은행 융자(부지 내 유닛당 1.1~1.3대의 주차 공간 제공 조건)가 포함되었다.

교통 측면에서 볼 때, 타운하우스와 관련된 일부 개인 골목길도 있지만, 한 곳(업햄 스트리트)을 제외한 모든 도로는 궁극적으로 개발자가 시 표준에 따라 공공 도로로 제공했다. 배수구, 파이프, 빗물 관리 연못 등 다른 기반 시설에도 일반적으로 동일하게 적용되었다.

이 경우 시에서는 주로 공공 도로를 원했고, 개발자는 후방 주차장과 컬러 콘크리트 같은 대체 재료를 사용하여 설계를 맞춤화하고 도로 폭을 좁히기를 원했다. 게시된 제한 속도를 시속 25마일(40km/h)로 낮추면 더 좁은 단면과 더 작은 시야 삼각형을 만들 수 있었다. 다른 곳과 마찬가지로 모든 도로는 긴급 차량과 지자체 서비스(수도 및 유틸리티)를 수용할 수 있어야 했으며, 이를 위해 사유 도로에 통행권을 부여했다. 모든 회전 반경과 통과높이(overhead clearances)는 서부 메트로 소방 지구 및 지역 교통 지구의 동의를 얻어 긴급 차량 및 대중교통 차량에 대한 테스트를 거쳤다.

벨마에는 두 개의 간선도로와 지역 도로에 자전거 전용 인프라가 없지만, 일부 도로(예: 텔러 스트리트)는 도시적인 느낌을 살리기 위해 도로 폭을 좁히고 양쪽에 주차장을 설치했다. 또한 향후 노면 전차를 인근 연방 센터와 연결할 장기적인 비전도 있다.

중요한 점은 벨마 재개발의 주요 개발업체(컨티뉴엄)가 시와 협력하여 새로운 비전을 제시했다는 점이다. 2층으로 된 소매 용도는 1층은 소매점, 2층은 사무실로 바뀌었고, 소량의 라이브워크 공간이 도입되었으며, 넓은 보도가 건설되었고, 결국 개발업체가 더 많은 식목과 거리 가구로 업그레이드했다. 현재도 상당량의 차량 주차 공간이 남아 있지만, 처음에 제안된 세 개의 주차장(각 약 1,000대 규모) 중 두 개만 건설되었으며 활용률은 약 50%에 불과하다. 시간이 지남에 따라 대부분의 지상 주차장은 재개발을 통해 대체될 것으로 예상된다.

토론토시 Yorkdale Shopping Centre Block Master Plan

토론토시는 일반적으로 개인 도로에 공공 인프라와 동일한 도시 설계 관행을 따르도록 요구한다. 2021년, 토론토시는 쇼핑몰 재개발 가이드의 형태로 도시 디자인 가이드라인 초안을 발표했다. 수십 년 동안 지역 쇼핑 명소로 큰 성공을 거둔 현재의 요크데일 쇼핑센터(Yorkdale Shopping Centre) 부지에 지상 주차장은 곧 기존 쇼핑몰 구조를 넘어 소매, 사무실, 주거 용지, 공공 광장 및 기타 편의 시설로 바뀔 것이다. 재개발에는 남북 및 동서 공공 도로와 여러 개의 개인 도로를 포함한 여러 개의 새로운 도로와 활발한 교통 연결이 포함될 것이다. 이러한 인프라의 추가는 향후 개발, 지역 대중교통 서비스 개선, 기존 지하철역 및 버스 터미널로의 활발한 교통을 지원할 것이다.

결론

이러한 경험에 비추어 볼 때, 그리고 이러한 사례를 면밀히 검토해 볼 때, 민간 도로가 성공적인 역할을 수행하기 위해서는 몇 가지 요소가 필요하다는 사실이 드러난다.

① 현실적으로 새로운 개발에서 인프라의 일부가 될 것으로 예상되는 만큼 지자체 정책에 포함될 필요가 있다.

② 건설 및 유지보수에 대한 재원을 명확히 파악하여 지자체에 과도한 책임과 운영 및 유지보수 의무가 부과되지 않도록 해야 한다.

③ 장단기적으로 공공과 민간의 우려를 모두 해결할 수 있도록 협상된 결과를 도출하는 것이 바람직하다.

④ 긴급 차량 접근부터 전용 도로와 공공 도로를 사실상 구분할 수 없는 사양에 이르기까지 일부 지자체 표준이 항상 적용되어야 한다.

⑤ 운영상의 필요를 명확히 해야 한다. 예를 들어, 전용 도로 또는 기타 경로를 24시간 대중의 접근을 위해 사용하려는 경우 인접한 개인 사업장이 문을 닫는 경우에도 항상 개방 상태를 유지하도록 명시해야 한다.

⑥ 지자체 표준과 관행은 시간이 지남에 따라 진화하기 때문에 이러한 유연성을 민간 도로와 연결로 설계에 반영하여 특히 활동적인 교통 시설이 변화하는 관행에 따라 최신 상태를 유지할 수 있도록 해야 할 필요가 있을 수 있다.

연결성 및 공공 영역의 목표를 지원하는 방식으로 새로운 개발과 성공적으로 통합되면, 민간 도로는 지자체가 새롭고 완전한 커뮤니티를 만들기 위한 비용 효율적인 전략의 일부로서 중요한 역할을 할 수 있다. 기대치와 협상의 명확성은 공공 및 민간 인프라의 조합으로 구성되고 새로운 개발에 대한 공공 및 민간 당사자 간의 공유된 비전과 일치하는 기능적인 거리 네트워크로 이어질 수 있다.